地方本科院校预算编制改革的探索湖南人文科技学院 钟勇2010 年 6 月通过 的国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020 年）第五十八条规定：“加强经费管理。坚持依法理财，严格执行国家财政资金管理法律制度和财经纪律。建立科学化、精细化预算管理机制，科学编制预算，提高预算执行效率。建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评” 。 如何适应纲要要求，通过改革科学编制地方本科院校的预算，以进一步发挥预算的政策导向，促进学校科学规划、合理定位、特色办学、实现科学化、精细化管理已成为高校财务工作者不断探索的课题。一、地方本科院校目前预算编制中存在的问题（一）预算编制机构不健全经笔者的走访和调查，目前地方高校基本上没有专门的预算编制机构，一般都是由一个或者几个财务工作人员作为一个阶段性的工作在完成，工作也只是停留在资料收集、整理、上报、修改、下发等层面。大部分学校一是没有中长期的预算规划，如基建项目、图书及教学仪器设备的采购基本上是当年计划下年实施或采购、有时甚至是当年计划当年建设或采购。二是没有明确的预算编制程序；预算调整随意性较大，年中调整预算现象非常普遍。三是预算前没有进行认真的调查研究，很多项目的执行标准还是停留在几年前甚至十几年前的标准之上，有的还是升本以前的执行标准，已经不能适应预算编制的需要。（二）预算编制方法不科学由于目前的地方本科院校绝大部分都是在原来的专科学校基础上升格而来的，预算编制的方法基本上还是援用了基数加增长的“增量法 ”来编制预算，也就是在上年支出基数的基础上加上一定的增长比例，成为本年度支出的预算数额。在编制预算时缺乏长短期目标的整合思想，缺乏量化分析和科学论证，造成各二级预算部门为了争资源，虚增、虚列、瞒报、串报等各种手段层出不穷，甚至个别部门在年底时出现虚开发票套取多余预算资金的现象。（三）预算编制申报不严肃一是学校的部分单位申报与本部门预算年度工作计划无关的项目，或者巧立名目重复申报，或者夸大实际擅自提高预算标准。二是部分单位报送的是“ 摸脑壳” 数据，既没有对项目的可行性进行认真的调查和论证，数据也是大概加估计。三是报送数据时间拖拉，经常不能在规定的时间内报送相关的数据，造成整个学校预算时间的滞后。这种缺乏严肃性的申报行为使预算编制失去科学价值，造成了大量的资源闲置和浪费，并且加大了整个学校预算的难度。（四）预算项目编制不精细预算编制是一项系统工程，是预算管理的核心环节，由于在编制预算前缺乏对学校整体规划、教学、科研、学科建设等方面信息的全面掌握和了解，容易造成预算项目的设置过于粗糙，预算编制的内容过于简单，经费安排过于笼统。例如未将“ 业务接待 费” 的预算安排按具体 经济用途量化管理，支出预算用基数加增长的模式来编制，预算安排比较笼统，导致项目的增加和调整随意性较大，缺乏科学论证和量化分析，既不利于调整和优化支出结构，也不利于经费的立项评估和绩效考核。二、地方本科院校预算编制改革的设想（一）健全预算编制机构为了保障预算的有效性，需要一批政治素质高、职业操守好、业务水平精的同志成立一个由预算管理委员会、预算管理办公室和二级预算管理中心三个层次组成的预算管理机构，以加强对高校预算工作的组织领导。一是成立由校长和相关部门负责人组成的预算管理委员会。负责制定和颁布学校预算管理制度、审核编制预算草案、协调解决预算编制和执行中的重大问题、审议预算调整方案和对学校预算执行情况进行审核等工作。二是成立由总会计师（或分管财务工作的校领导）任主任、由财务、教务、科研、人事、资产、后勤等业务部门人员参加的预算管理办公室。负责预算总目标分解方案的编制、预审部门预算初稿、编制预算草案、协调预算编制中的有关问题、提出预算执行考核结果和奖惩建议等工作。三是成立由全校各院系、部门构成的预算管理中心，它是一个预算基础信息网络，各管理中心要设预算管理专员，其主要工作职责是负责本单位预算方案的编制、本部门预算考核方案的设计和考核、预算执行的控制和预算执行结果的分析、报告，配合预算管理委员会和预算管理办公室的其他工作等。（二）完善预算编制方法学校应根据预算目标的不同，针对不同部门和项目分别采用“ 专项预 算和零基 预算” 的预算编制方法。1、专项预算编制对于学校的重大基建项目、科研项目和急需解决的任务可以采用专项预算编制的方法，每年上半年由预算管理委员会确定学校重大基建项目、精品课程建设、重点学科建设、重点实验室建设、实习实践基地建设、师生国际交流等特色及精品工程， 89 月向全校发布，11 月初由各预算管理中心进行申报并提出资金预算申请。预算管理办公室会同学校教授委员会、学术委员会、教学委员会等专家进行论证，基本通过后编入预算草案，提交预算管理委员会审核后纳入年度预算，设立专项资金予以资助。本年申报没有纳入下年预算的归入预算库，在年度资金宽松或者下一年度再考虑列入预算。这样既能保证学校长远目标的实现，又能保证教学、科研工作的顺利进行，还能集中力量、逐年逐个突破重要项目，不断提高学校的办学条件和办学水平。2.零基预算编制零基预算要求一切从实际需要与可能出发，根据预算期内各项费用的内容及其开支标准，在综合平衡的基础上编制费用预算。预算管理办公室在每年 10 月中旬下发预算编制的通知，各预算管理中心按照通知要求，根据各预算管理中心的实际情况编制预算草案。对于像办公费、差旅费、邮电费、学生活动费、招待费、超课时津贴等与师生人数密切相关的项目，各预算管理中心应根据学校预算管理委员会确定的各项标准按照实际的师生人数编制预算。对于其他没有相应标准但在预算管理委员会项目名单中的项目如实验设备维修费、课程建设费、专业建设费等，各预算管理中心应广泛征求部门教职员工的意见，对下一年的工作计划数据化，并向预算管理办公室提交具体的工作计划和所需资金，并且对招待费、办公费、劳务费等专项预算，凡属超过预算的以上几项费用一律不得在上述项目中列支。对于下一年度有特殊的工作需要又不在学校预算管理委员会项目名单中的项目，预算管理中心应提交专项预算申请，申报具体的事宜和所需的各项详细经费，按照专项中的各项费用列支。学校预算管理办公室在 11 月中旬收集好各预算管理中心的基础数据后在 11 月底前对预算申报进行初审并与各中心进行沟通，充分征求意见后结合专项预算编制预算草案并提交预算管理委员会进行讨论。零基预算可以去除一些不必要、不充分的活动，使学校有限的资源得到充分的运用。（三）严肃预算申报纪律预算质量如何关系到学校的发展，各个部门应该充分认识到预算的重要性。一是各级领导要高度重视，在学校预算管理委员会下达预算编制的通知后，结合学校和部门中长期发展规划和下一年的工作计划，根据事情的轻重缓急，充分吸收各方意见，认真编制预算。二是报送预算一定要及时，要严格按照预算管理委员会的要求，在规定的时间内将认真科学编制的下年度预算进行报送。三是要严格按照学校预算管理委员会的预算编制格式进行编制，不能出现自行其是的现象出现。（四）精细预算编制项目各高校的预算项目既要考虑符合高校预算科目设置的要求，更要考虑自身管理的要求，将重点监控的预算项目按具体的经济用途量化管理，增强事前监控的力度，防范财务风险。以“ 业务费” 和 “交通费”的项目管理 为例，可以研讨两种方案。一是各院系、处室设立“业务费 ”和“交通费”的预算项目，并且此两项独立于其他项目，便于实时掌握各院部、处室“业务费 ”和“交通费”的支出情况，从而达到事前 监控的目的；二是进一步细化部分专项经费，即在部分专项经费中下设“业务费 ”和“交通费”二级项目进行量化管理。科研 项目经费的预算管理对精细化要求更高，科研经费到帐后，要严格按照科研项目申报表的经费使用项目量化管理，即进一步细化科研经费的预算项目，减少财务管理风险。三、地方本科院校预算编制改革过程中可能遇到的困难（一）思想转变。学校领导要充分认识到预算编制的重要性。一是只有通过调控预算资金来实现资源的优化配置,保证重点、兼顾一般项目,才能有效维护高校的正常运转;二是只有加强预算管理,才可以避免浪费和重复建设,提高资产使用效益,才可以限制各部门过高的支出期望,树立勤俭意识,才可以促进学校稳定、协调和快速发展。（二）人员支持。由于历史的原因，目前地方高校财务系统普遍存在人员编制紧、人员素质不高，年龄结构偏老化、性别结构不合理、专业技术职务和学历层次偏低等现象，要高效化、精细化进行财务管理，科学编制预算，必须要有一批高素质的财务人员，所以必须对现有的财务人员进行必要的培训和提高，同时在新进人员时充分考虑重个人素质和学历、年龄结构等因素。（三）经费支持。要改变长期以来手工编制预算的传统，实现精细化预算管理，积极探索建设高校精细化预算管理信息平台，一是需要积极学习外校经验，二是要与相关软件公司合作开发信息平台，三是各级预算管理人员需要进行一定的培训，所有这些都需要得到学校领导的高度重视和学校的经费支持。