文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.9ask.cn 中顾法律网提供更多免费资料下载论美国保护存款人和稳定金融的法律制度郭玉军防止金融危机和意想不到的货币供应波动主要是通过增强公众对银行业的信任和保证存款安全实现的。因为，个别经营不善的银行倒闭，可以动摇存款人对整个银行业的信任，引起金融恐慌，进而导致对其他经营良好的银行的挤兑，引发严重的连锁反应。为此，以美国为代表的西方国家纷纷建立起了相对完备的法律制度，以最大限度地保护存款人的利益，进而稳定金融秩序。本文希望通过对美国有关制度的介绍，能够对提高我国金融业的风险防范能力有所裨益。一、银行业务活动与保护存款人存款安全和稳定金融的法律制度(一)一般贷款和投资限制美国实行部分准备金制度。在部分准备金制度中，贷款和证券代表清偿银行存户存款的主要资产。因此，保护存款人和银行体系的稳定与这两项资产的质量和流动性有密切关系。首先，美国各州和联邦法规通常规定银行可以持有的资产的种类和质量。其次，美国银行管理机构使用定期检查和其他监督程序，检查银行遵守这些法规的情况并审查银行的投资和贷款政策及银行资产的流动性。美国法律对于银行发放贷款的种类几乎没有法定限制。银行作为贷款人，可以给各类顾客提供各种用途的贷款，其地位和作用在金融机构中是独一无二的。不过，美国银行在贷款和投资方面必须遵守以下限制规定并接受银行管理机关的监督检查。1.证券贷款保证金比率。这是一项法定贷款限制。保证金比率由联邦储备系统的联邦储备委员会(常简称为联储)制定。 保证金比率是1929年美国股票市场价格暴跌，使银行大受冲击的产物。通过制定保证金比率，联储限制银行发放以证券作抵押的证券信贷。只要银行发放的贷款是用于买进或持有保证金股票，并且以这些或其他保证金股票作抵押担保时，就适用保证金比率这一限制。银行发放以股票作担保的信贷的保证金比率由联邦储备委员会条例规定。证券商或经纪人及其他人发放的类似信贷由条例g、t、x加以调整。2.不动产贷款限制。最初实施不动产贷款限制的目的是防止银行把贷款集中于不能迅速转换为现金的长期贷款，以致不能满足存款人提款要求或不能消除银行业的危机。但银行的稳定性的增强和良好的抵押贷款的二级市场的不断发展，银行可以在二级市场上出售用以抵押的住宅。所以，上述管制也有所松动。1982年圣加杰曼存款机构法甚至取消了许多对国民银行不动产贷款的限制。据1982年法规定，不动产贷款只须遵守通货监理官规定的条款、条件和限制。而通货监理官现在只根据安全和可靠这一适用于所有贷款种类的总原则管理不动产贷款。(注：艾德华西蒙等著：银行法，美国西方出版公司1984年版，第204 页。)在1983年，通货监理官又取消了对利率变动幅度和变动间隔期限的规定，并放宽了分期偿还贷款的规定。3.选择信用管理。除了保证金和不动产贷款限制外，有时联储还对银行实行选择信用管理。选择信用管理是信用管理的方式之一，系选定某项特殊信用为管制对象，使其放松或收缩，以达到某些特殊目的。例如，选择消费信贷或证券保证金比率为管制对象，加强对其限制，以免过度膨胀。(注：杨志希编著：货币银行术语辞典，第359 页和第396页。)在美国， 消费和不动产信用管理在战争时期曾被用于引导信贷和物资流向战需品，其他时期被用于控制通货膨胀压力。4.对单个借款人贷款的限制。在美国，银行贷款决策不仅受专门信贷法规和监督评价的影响，而且还受几个一般信贷法规和条例的制约。美国国民银行法对国民银行给某一个人的贷款数额加以限制。对国民银行来说，给某个借款人的没有充分担保的贷款限额为不得超过银行资本和公积金的15%，除此之外，还允许贷给该借款人不超过银行资本和公积金10%的贷款，但这些贷款必须由市场流通迅速的抵押品充分担保。美国州银行的贷款限额不容易加以概括。对未担保的贷款的限额，各州规定有很大差异。一些州的贷款限额已经比国民银行的贷款限额宽松和富有弹性。州银行和国民银行在计算对某一借款人的贷款总额时，一般不仅要计算对该借款人的直接贷款，而且要计算对该借款人的间接贷款，包括对其合伙股权及子公司的贷款。美国银行监督机构通常认为对某一借款人发放过多贷款是一件非常严重的事情，需要马上予以纠正。因为这类贷款没有充分分散风险，贷款过于集中使得银行过分依赖少数借款人的运气。一旦某一或少数借款人违约，银行就要承受巨大损失，乃至倒闭。事实上，美国最近几家银行和储蓄贷款协会的倒闭就是由于借款人使用各种有关股权和法人计策骗得了过多信贷的结果。违反贷款限额的银行经理要承担法律责任。对于故意违反贷款限额的国民银行经理，美国国民银行法规定，由该经理个人承担赔偿由于其违反法规行为而给股东或任何其他人造成的全部损失。对于虽然不知道发放了过量贷款，但过量贷款是因其重大疏忽造成的经理，国民银行法没有规定其法律责任，但他要承担普通法上的责任。如违反注意与谨慎义务的责任。(注：艾德华西蒙等著：银行法，美国西方出版公司1984年版，第189页。)5.对内部人员贷款的限制。美国三十年代的金融大萧条后，会员银行对其行政人员的贷款成为美国金融管理当局密切监督的内容之一。自1978年，对银行内部有特别影响的人的贷款受到了更大关注。现在，美国联邦储备法第22(g)节和第22(h)节及条例o 对会员银行内部人员贷款和透支作了规定。根据条例o，会员银行对其本银行任何一名行政人员、 经理或主要股东或对他们的有关股权发放贷款时，贷款条件包括利率和抵押品在实质上必须与外部当事人作类似交易时的条件相同。并且，这些贷款所涉风险必须是正常风险(12 c.f.r.215.4(a )但银行其他雇员和股东不受条例o限制。如果把对某一行政人员、经理或主要股东的一项贷款与发放给他或其有关股权的贷款合计起来，总额超过条例规定的限额时，则这项新贷款的发放就必须经全部董事的多数同意。条例o规定，累计额超过25，000美元或超过银行资本和公积金5%的内部人员贷款，事先须征得董事会批准。并且该当事人必须不直接或间接参加董事会对该项贷款的审议决定。除了符合上述规定外，任何会员银行不得对其内部人员发放累计额超过500，000美元的贷款。 会员银行对其行政人员或主要股东(不包括经理)或他们有关股权(注：“有关股权”，按美国的管理条例解释，包括(1)由某人控制的公司，或(2)由某人控制的政治或竞选委员会。另外，本文的行政人员系指董事会主席、行长、副行长、出纳员、秘书、财务人员。)的贷款限额与国民银行对同一借款人的限额相同。即未充分担保贷款不得超过银行资本和公积金的15%，另外加上不超过银行资本和公积金10%的有充分担保的贷款。除对内部人员贷款规定了上述一般限制外，条例o 还专门规定了对行政人员贷款的额外限制。行政人员用于购买住宅或资助子女教育的贷款不受限制，但他用于其他目的的贷款总额必须不超过25，000美元或不超过银行资本和公积金的2.5%，但在任何情况下不得超过100，000美元。会员银行一般不可以对其行政人员、经理透支，除非根据事先书面授权的付息贷款计划，已规定了还款方法，或根据事先书面授权，从另一帐户转入资金。这一规定不适用于主要股东，除非主要股东同时也是经理或行政人员。联邦存款保险法第18(j)(2)节扩大了联邦储备法第22(h )节的适用范围，使其也适用于非会员投保银行。这样，除了对行政人员的贷款限制(联邦储备法第22(g)节)， 对会员银行的限制同样适用于非会员投保银行内部人员贷款限制通过报告和银行检查加以实施。银行必须保留对其行政人员、经理和主要股东的贷款记录。另外，银行必须每季度向有关当局报告它对其行政人员、股东及其有关股权的贷款总额。银行还必须列出内部贷款已超过银行资本和公积金5%或500，000美元的行政人员或股东的人数。假如个人贷款超过了25，000美元，据书面请求，可将这些人的名字公布于众。内部贷款记录及遵守条例情况将在银行定期检查中作进一步的调查。除了对其内部人员从其本行借款加以限制外，对内部人员从往来行借款，美国也以法规加以限制。当两家银行之间有往来业务关系时，禁止其中一银行对另一银行的行政人员、经理或主要股东提供优惠贷款。如果一银行对另一银行的行政人员、经理或主要股东已发放了优惠贷款，则它们之间不能开立往来帐户(参见12 u.s.c.a.1972(2)。但只要往来行人员间的贷款遵守了适用于银行内部人员的贷款限制，即无优惠条件、风险正常，它们之间对双方行政人员、经理或主要股东的贷款就不受上述规定限制。对内部人贷款的限制，在一定程度上消除了内部人员滥用职权的现象。6.可接受的证券种类及证券到期日搭配。为了控制投资风险，美国法律限制银行持有的证券种类和持有某种证券的数量。根据美国法律规定，银行可以持有投资证券，但不包括投机性强的证券。根据这一规定， 会员银行只能购进由证券评议机构确定的4 个最高级别的证券(aaa级、aa级、a级和baa级)或虽未评级但质量相等于上述四种级别的证券。另外，会员银行持有的某一个发行人的投资证券总额不得超过银行资本和公积金的10%。这主要是为了分散证券投资风险。但持有美国财政部发行的或由其担保的国库券、各州和市政机构的一般债券，不受上面数额限制。在银行检查中，对于具有太大风险的证券，检查员可以命令银行将其售出。对于不符合标准的证券，将被划入“低于标准类”、“可疑类”或“坏损类”证券。坏损类证券应予以注销，其他两类在计算银行可靠净资本时应按一定比率扣除。由于银行证券投资是为了提高流动性和增加收入来源，所以，银行管理机构还要检查银行是否对证券到期日作了合理安排。随着前十年长期利率的增长，证券期限管理变得特别重要。由于20年代的教训，美国法律对银行持有股票予以严格限制。但银行能持有且仅能持有：联邦银行股票、附属服务公司股票、银行建筑物所属公司的股票及暂时作为无力偿还贷款而抵押的股票。7.检查和监督对信贷质量的影响。美国银行管理机构对银行及银行控股公司发放贷款的种类、期限和质量的主要影响是通过检查和监督实现的。在银行检查中，主要是根据贷款的全部质量和贷款在不同条件下的风险评价银行贷款业务。由于大部分银行资产由贷款构成，评价贷款质量是银行检查的重点，也是保护银行存款人的一个重要方面。在监督评价贷款中，首先，美国银行监督机构的工作人员将分析银行的贷款政策及政策执行情况。其次，他们将审查个别贷款，并特别注意信用额度较大的贷款。清偿方面遇到麻烦的贷款将被划入低于标准的信贷、可疑信贷、坏损信贷、应予特别注意信贷。此外，检查员将提醒银行注意这几类信贷。尽管银行不能避免某些不可预见的贷款问题和损失，但银行应该通过控制自己承担的风险来减少贷款损失。这样，在分析贷款风险时，美国银行检查员将要检查银行是否已避免风险过大的信贷，如投机交易贷款、对不合格的借款人贷款、将流动资金贷给好冒险的企业、不能由借款人现金流量及有形净资产偿付的未担保的贷款，银行给企业的贷款实际为股权投资。银行检查员还要检查银行贷款的期限搭配，并注意检查长期固定利率贷款是否过于集中。因为这类贷款在利率变动和通货膨胀时可能使银行遭受严重的利率风险。在美国70年代利率上涨和80年代初利率波动时，美国一些银行确实遭受了此类风险。银行检查员还将对银行如何避免贷款集中进行评价。分散风险是银行业和金融业的基本原则之一。它可以使银行脱离于任何一特定领域里的萧条。(二)保持足够的资本(保持资本的适应性)商业银行必须有充足的资本。这样可以为消化可能发生的贷款损失或其他麻烦，增大存款安全提供一个缓冲垫。所以，银行管理机构把资本视为将银行风险限制在一个可接受水平上的重要因素。在确定资本是否充足时，监督人员将考虑各种因素。根据美国三个联邦管理机构于1978年采用的统一评议制度，将从以下几方面评议资本的适应性：(1)风