湘潭市政府与社会资本合作的PPP模式的推广路径分析政府和社会资本合作模式（PPP模式）是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。在发达国家，PPP模式的运用十分广泛，既可以用于基础设施（如水厂、电厂、监狱、医院等）的投资建设，也可以用于许多其他公共服务的供给（如垃圾处理、少年犯罪管教等）。以美国为例，相当部分的城市公共服务采用了政府与私人签订生产合同，由私人投资生产，政府予以补贴的方式供给。（如表1所示）另外在道路、桥梁、机场等基础设施建设领域的政府与私人企业合作更是常见。表1 美国城市通过PPP模式提供的公共物品项目城市数目项目城市数目项目城市数目垃圾收集339道路维护63娱乐设施7街道照明309医院57犯罪化验室5电力258运输49公园5工程服务253公墓47交通控制5法律服务187桥梁维护25水污染控制5救护车169征税24少年犯罪管教4垃圾处理143下水道处理21工业发展24水电账单收付104图书馆17电器卫生设备检验17家务控制99放火13规划92蚊虫控制12自来水供应84博物馆12水处理67犯罪化验7（资料来源：高希均，林祖嘉：经济的世界（上），生活读书新知三联书店1999年版，第143页。）国外实践证明，这种政府与私人企业合作提供公共服务的模式不但能有效提高公共物品供给的质量和效率，还能有效减少财政支出，增加社会就业，拓宽私人部门发展空间。近年来，在我国经济社会发展进入新常态，服务型政府建设日益深入，经济下行压力持续增大，新型城镇化建设融资困难，地方政府债务剧增的背景下，党的十八届三中全会提出“鼓励允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。以此为契机，2013年底，在财政部年底工作会议期间，财政部组织召开了公私合作（PPP）专题会议，这次会议从体制机制创新的角度，对发展PPP模式做出了全面、系统的安排。随后，财政部门便密集组织召开各类研讨会和培训班。财政部部长楼继伟明确提出“要实实在在把这件事开展起来”。河南、河北、山东、辽宁、湖南等地方政府也相继发文推广PPP模式。2015年5月19日，国务院发布国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知，从总体要求、制度体系建构、项目实施、政策保证、组织实施等多方面对PPP模式的推广做出规划，这标志着PPP模式从地方和部门实践上升为国家战略。2014年12月19日湖南省财政厅发布关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见，正式启动PPP合作模式，并先后进行了两批政府和社会资本合作PPP示范项目。首批30个示范项目中，已经和社会资本签约的项目达到17个，签约率占比57%，投资额超过300亿元，涉及交通、市政基础设施、社会事业、生态环保、农业水利、文化旅游等多个领域。一、湘潭市推广PPP模式的基本情况和主要经验 （一）湘潭市推广PPP模式的基本情况 2014年以来，作为湖南省首批PPP模式试点城市，湘潭市积极落实国家和省委省政府有关要求，不断探索，PPP模式得到较好推广。2014年，湘潭市经开区污水处理厂一期工程获批为全国30个PPP重点示范项目之一。2015年3月湘潭市人民政府办公室发布湘潭市政府与社会资本合作（PPP）工作方案，对推广PPP的基本原则、工作机制和保障措施作出规定。2015年4月20日，湘潭市政府发布第一批PPP项目45个，其中重点示范项目1个，总投资达到389亿元，涉及市政基础设施建设、社会事业、生态环保、文化旅游等多个领域。几个近期的PPP项目工程开展已初现成效：1、湘潭市河东第二污水处理厂（一期）工程建设项目。该项目实施主体为湘潭产业投资发展集团有限公司。目前，正处于项目准备以及项目采购阶段。该项目已完成项目立项、拆迁等前期性基础工作，成功采购湖南省建筑设计院为第三方咨询服务机构，编制了项目实施方案，并通过了市财政局进行物有所值评价和财政承受能力论证，正在报政府审批之中。同时已经完成项目采购环节的社会资本资格预审工作，有五家社会资本，分别为柏林水务中国控股公司，华电水务控股有限公司、北京碧水原料科技有限公司，江苏省嘉庆水务发展有限公司、湖南永清水务有限公司通过资格预审入围，待项目实施方案通过政府批准后，即可进入社会资本的竞争性磋商阶段，最终确定社会资本方，开展后续相关工作。2、湘潭市鹤岭污水处理厂新建工程项目。该项目由湘潭产业投资发展集团有限公司组织实施。目前，正处于项目准备阶段。已启动项目设计、可行性研究，立项、环评报批等前期工作，初步确定项目选址，已成功采购湖南省建筑设计院为第三方咨询服务机构，正在进行编制立项可研行研究方案等项目前期基础性工作。3、湘潭市教育信息化“三通两平台”工程项目。该项目由湘潭市教育局组织实施，目前正处于项目准备阶段。已采购北京大岳咨询服务公司为第三方中介服务机构，项目实施方案的草案已经出台，正在进一步征求各县市区教育局等有关部门的意见，已经开始分区域、分批次启动存量资产评估工作。目前正在与社会资本接洽，主要社会资本有北京安氏领信科技发展有限公司、广东全通教育股份有限公司、中南传媒（天闻数字传媒）、湖南大洋软件技术有限公司、北京新东方教育科技有限公司、学海文化传播集团有限公司、武汉颂大教育科技有限公司、深圳国泰安教育科技股份有限公司。由于该项目涉及市县两级政府及教育、财政等多部门，特别是项目运营资金的组织和安排，仍需是政府决策和协调，预计今年8月底最终完成项目实施方案定稿并报审批，9月完成项目合同编制论证工作，10月启动社会资本采购招标程序，12月进入项目执行阶段。4、湘潭昭山示范区湘江风光带（昭山段）及配套服务设施建设项目。项目实施主体为昭山经济建设投资有限公司。目前，正处于项目准备阶段。已经完成项目立项以及土地报批等前期工作，并完成项目商业单体设计招标工作，开始着手商业设计工作。目前已经采购北京和君咨询公司、北京金准咨询公司作为第三方咨询服务公司，正在编制项目实施方案，同时正与湖南省建筑工程集团公司、中交第三航务工程局有限公司、深圳铁汉生态环境股份有限公司、北京东方园林生态股份有限公司、中建一局等社会资本接触磋商。预计在8月份完成项目实施方案编写工作，9月份完成社会资本采购工作，10月份成立SPV项目公司，确保今年年底开工建设。5、湘潭市岳塘区社区居家养老服务体系建设项目。该项目由岳塘区民政局组织实施。目前正处于第二期的项目准备阶段，第一期的社会资本方湘潭市荆鹏养老服务有限公司已经进入，现平台建设初具规模，已投入试运行。目前进入第二期湖南天伦康复养老中心建设，已经正在进行规划、环评等前期基础性工作，初步确定社会资本，并与社会资本方湖南省中拓投资有限公司签订合作框架协议。6、韶山市毛泽东小道-棠佳阁旅游景区开发项目。项目实施单位为韶山市交通建设投资有限责任公司。目前正处于项目准备阶段，该项目于2015年5月正式启动，目前正在进行项目立项、审批，办理土地规划等手续，同时已与社会资本方湖南湖湘天下宝中旅游有限公司签订项目开发合作协议。下一步将着手制定项目实施方案以及项目规划等内容。7、韶山市城乡供水引调水工程项目。项目实施单位为韶山市水务局。目前，正处于项目准备阶段，正在进行项目论证、项目设计等前期立项准备等基础性工作，与省水利厅交流技术方案，目前正积极向韶山市政府汇报，争取早日明确项目实施主体，引进社会资本方。目前接洽的社会资本方主要有龙泉股份、省水利建设投资公司、中建五局、葛洲坝集团、桑德集团等公司。下一步将计划8月份完成立项，9月份落实政府出资方公司主体，确保年底正式启动项目。8、湘潭市地下综合管廊（一期）建设项目。该项目已经明确由湘潭市住建局为项目实施主体。目前，正处于项目准备阶段，正在设计项目方案，办理相关手续；同时正在与社会资本方接触，目前接洽的社会资本主要由远大住工集团、五矿二十三冶集团、湖南省第三工程公司、湖南格瑞工程建设公司、湘潭中节城市节能有限公司、北控水务集团公司等。下一步计划成立市级领导小组并筹建政府公司，正式启动项目。（二）湘潭市推广PPP模式取得的经验湘潭市本着“试点先行、组织保障、规范制度、稳步扩面”的基本原则，落实国家和省委省政府要求，群策群力、密切配合，着力推进PPP模式推广，取得了一定成绩，积累了一些重要经验。一是以建立机构为保障，切实加强组织领导。市委市政府对PPP工作十分重视，始终强调要迅速建立起PPP项目的协调管理体制。为此，市政府成立了湘潭市PPP决策委员会，由市长任主任，常务副市长任常务副主任，相关副市长任副主任，统筹负责PPP项目的重大事项决策和协调。同时，决定在市财政局成立全市PPP发展服务中心，具体负责PPP政策制订、项目储备、业务指导、项目评估等工作。市级层面决策指导机构和部门专业工作机构的相继成立，为全市PPP项目的推广应用构建了强有力的工作班子。二是以制度建设为重点，着力规范项目运作。我们始终坚持通过制度建设先行，为PPP项目的示范和推广提供政策支撑，做到有章可循。今年以来，市财政部门已先后转发财政部PPP操作指南、省财政厅加快PPP模式建设指导意见等重大制度文件，市政府办制定出台了湘潭市政府与社会资本合作（PPP)工作方案和市本级政府与社会资本合作操作流程等业务文件，对全市推进PPP项目建设初步建立了一个较为完整的管理制度体系，有效营造了一个良好的政策环境，为PPP项目的实施和推广奠定了较为坚实的法律支撑。三是以项目试点为抓手，积累项目建设经验。市财政局积极向省财政厅申报试点项目。为确保申报成功，市财政局积极协调经开区管委会、项目公司、中介咨询服务公司，对PPP试点项目推进中需要规范和调整的具体问题进行重点研究，在污水处理的定价机制和费用支付体系、特许经营合同等重大经营事项上取得一致意见和突破进展。通过规范运作和有序跟进，湘潭经开区污水处理厂一期项目成为全国首批30个PPP示范项目之一，为下一步推广PPP模式积累了宝贵经验。在此基础上，湘乡市城区污水处理厂二期工程项目又被确认为2015年全省30个PPP示范项目之一。四是以发布项目为基础，全面推进项目建设。今年年初，市财政局向各县市区、市直各部门单位的，各园区及投融资平台广泛征集拟采用PPP模式项目。我市通过对征集到的68个PPP申报项目进行认真审核，筛选出45个条件较为成熟的项目作为湘潭市第一批PPP项目，并已向社会发布推出，项目总投资达到390亿元。同时，从上述45个项目中精心选择13个投资规模较大、合同关系清晰、收益比较稳定的项目，作为我市首批PPP重点示范项目，项目总投资达到 120亿元。从去年的1个国家级重点示范项目，到今年的1个省级示范项目和13个市级示范项目，代表全市PPP项目建设正在稳步扩面和推进中。从项目发布后的情况看，已经有中国葛洲坝集团三峡建设公司、德国柏林水务中国投资有限公司、五矿二十三冶、新东方集团等一大批社会资本和私人资本，对我市的PPP项目产生浓厚兴趣，正在精心选择拟合作项目。二、当前湘潭市PPP模式推广存在的问题及其原因 （一）湘潭市PPP模式推广存在的问题1、PPP模式推广积极性不高；2、PPP项目运作不规范；3、PPP项目落地实施难；4、PPP模式推广人