客运出租汽车“5+1”管理制度体系建设自评报告市交通局一、项目概述出租汽车是为社会公众提供个性化的门到门便捷运输服务，满足社会公众特殊出行和具有一定消费能力群体出行需求的交通方式，是城市综合交通体系的重要组成部分。出租汽车行业发展对提升城市综合服务能力具有重要作用，杭州作为国际著名的风景旅游城市，对此应有更高的要求。客运出租汽车“5+1”管理制度体系建设，是杭州市交通局2009年度申报的创新创优目标，旨在通过管理制度的创新，提升杭州出租车行业的管理和服务水平。（一）项目实施的必要性目前，杭州市区（不含萧山、余杭区）共有出租汽车数千辆，分别由76家出租车企业和1125家个体户经营，其中拥有100辆以上规模较大的企业21家，全行业共有从业人员数万人，出租车百公里有效里程率为69，年运载乘客约2.65亿人次，占城市公交客运总量的1/4，在城市综合交通体系中发挥着重要作用，成为人们不可或缺的出行方式之一。但是，在出租汽车行业快速发展的同时，也暴露出一些问题。1、出租车经营体制多元化，企业小而散，重收益轻管理，更谈不上有效的服务，运管力量严重不足，以致出现横向不到边，纵向不到底的现象，管理严重脱节。而出租车司机70%以上来自外地，文化程度低，加上管理松散，服务质量不高，违规违章现象严重，消费者满意度不高。2、出租车实行特许有偿经营，经营权证主要以竞投的方式获得，由于经营权证属稀缺资源，最终靠摇号产生。在这种制度设计下，新增运力的取得对企业而言不是靠管理和服务质量、服务水平，而是靠摇号碰运气，因此出现企业管好管坏、管与不管一个样的现象，企业为了降低经营成本，弱化甚至放弃管理。3、出租车经营权为有期限使用，多数以15年为一轮，由此产生三个问题：一是经营期限越接近末期，其价值越低，经营者越不愿意为管理而投入；二是车辆更新周期过长（国家规定为8年），车况较差；三是为经营期限引发的承包纠纷多，已成为影响出租车行业稳定的一个重要因素。4、投诉查处作为行业管理的重要手段，受到多方面的限制，没有发挥应有的作用。投诉率、查处率都很低，司乘双方的责任难以分清，往往导致双方都不满意。5、出租车驾驶员职业劳动强度大，技术含量低，劳动强度与报酬不成正比，因此，出租车司机准入门槛低，司机队伍总体素质不高。针对上述问题，杭州市交通局解放思想，更新观念，创新思路，总结经验，经反复调研论证，推出了解决我市出租车行业深层次问题的“5+1”管理制度。（二）项目基本做法出租车“5+1”管理制度体系建设具体包括五项制度和一个内部工作规程。五项制度分别是：杭州市客运出租汽车单车考核细则、杭州市客运出租汽车经营权到期考核奖励办法、杭州市客运出租汽车经营权投放办法、杭州市客运出租汽车驾驶员IC卡记分考核办法、杭州市客运出租汽车驾驶员培训办法。一个内部工作规程是：改进出租汽车投诉受处理工作方案。1、杭州市客运出租汽车单车考核细则以单车考核为抓手，使教育管理工作延伸到每一辆出租车，解决横向不到边、纵向不到底的问题。具体方法是，以一辆出租车为考核对象，以一个自然年度为考核时间，年度单车考核总分为1200分。考核内容为出租车应当遵守的经营行为规范，包括出租车硬件设施要求、车容车貌、经营行为、安全行车等，通过日常营运稽查考核，年末确定其当年度考核得分。2、杭州市客运出租汽车经营权到期考核奖励办法解决存量出租车的运力再配置问题。即以出租车单车年度考核成绩为依据，提前确定该出租车经营权期满后未来可获得的经营权年限，其基本原则是：一年一考、一车一考、当年结清、次年再考、滚动考核；年度单车考核以840分为合格线，成绩不合格的，丧失一年的再奖励资格；合格的，则根据考核成绩，分别给予出租汽车8个月至1年的经营权奖励。将单车考核结果作为经营权再配置的考核标准之一，刺激企业改进管理方法，提高管理水平，促进出租车服务质量的提高。3、杭州市客运出租汽车经营权投放办法解决未来新增出租车运力的问题。它是在总结我市历次新增经营权投放经验的基础上，对原新增出租车竞投核心竞投券的分配比例进行改革，把出租车单车考核的结果引入并占竞投券配置总数的60%，而原投放办法中的主要分配比例企业规模和星级，则分别减少到10%和30%。同时减少原竞投标的，由原来每组中标50-100辆，减少到以个位数“辆”为单位，使更多的出租车企业可以获得新增运力的机会，从而扩大了服务质量激励的层面，把住了出租车经营优进劣退的“准入关”。4、杭州市客运出租汽车驾驶员培训办法从司机准入关着手，解决从业人员综合素质的问题。杭州市客运出租汽车驾驶员IC卡记分考核办法对出租车驾驶员在营运中应当遵守的行为规范做进一步的充实完善。改革的重点是把出租车驾驶员计分考核情况与所驾出租车单车考核挂钩，单车考核成绩又与企业经营权直接相关，改变了原来驾驶员服务质量与车辆、企业两张皮的现象，促使企业加强对司机的教育和管理，督促其提升服务水平。5、改进出租车投诉受处理工作方案以96520投诉热线为平台，解决“司机不怕投诉，乘客不愿投诉”的问题。一是扩容投诉受理电话，由4门增加到6门，把市民乘客的投诉作为行业服务质量的晴雨表和有效的管理资源；二是简化投诉流程，变原来书面投诉立案为电话投诉即可立案；三是建立运管110，快速反应，现场查处投诉件，提高投诉处理效率。二、实施情况出租车单车考核制度自2009年5月1日正式实施，前后完成了综合调研、多层宣贯、全面实施、总结提高几个阶段的工作。（一）综合调研，完成配套工作。开发出租车单车考核系统，制订和出台单车服务质量考核细则和驾驶员IC卡记分考核办法；完成各项配套工作，出台了出租汽车承包合同示范文本、出租汽车企业奖惩办法、星级系列评比办法和关于规范客运出租汽车经营业户服务质量奖惩行为的指导意见；要求企业完善内部管理办法。（二）多层宣贯，完成宣教工作。召开了出租汽车行业实施“5+1”管理制度新闻发布暨动员大会，通过各类媒体宣传“5+1”管理制度，提高新制度的社会影响，接受全社会对出租车行业的监督。（三）全面实施，落实相关稽查制度。自2009年5月1日起，“5+1”管理制度分三个阶段全面实施。第一阶段5-6月，重点检查车容车貌。市运管局在客流集中的各大车站、机场、景区和商贸区开展车容车貌检查；第二阶段7-9月，重点考核出租汽车经营行为和服务质量；10月后转入第三阶段，着重规范出租车企业经营管理行为。截至2009年12月31日，单车考核扣分总计36532次，累计扣分为118375分，其中运管部门扣分70689分，公安交通部门扣分47686分，单车平均扣分14.68分。运管部门扣分中，车容车貌扣分37648分；经营行为扣分32890分，其中出租车拒载扣分479起计9580分、途中甩客扣分36起计720分、故意绕道或强行拼载扣分74起计1480分、不按规定收费扣分205起计3075分，上述严重违章累计扣分14855分，占经营行为扣分的45.17%，占总单车考核运管部门扣分的21.01%。（四）考核总结，适时完善制度。2009年底至2010年初，做好出租车“5+1”管理制度年度统计考核及奖励兑现工作。根据8个月实施情况，适时总结经验，修订完善各项制度，使制度体系更科学更完善。三、推进难度（一）制度设计全国首创，没有借鉴学习的条件。目前，国内出租汽车市场地域性差异比较明显，各地经营管理模式和营运市场规模，甚至行业主管部门都不尽相同，我市建设出租车“5+1”管理制度体系没有可以借鉴学习的对象。我局根据长期积累的行业管理经验，在综合分析我市出租车行业发展的历史、现状及今后发展方向的基础上，广泛征求了人大代表、政协委员、出租车经营者、司机代表及法律专业人士等多方意见，经反复论证和多次修改，并经一个月的试运行后，正式在全行业实施“5+1”管理制度。（二）管理办法制定牵涉面广，完善配套工作量大。出租车“5+1”管理制度是一个系统性工程。从管理对象和利益调整上看，不仅涉及企业和个体经营户，还涉及司机，可以说牵涉了出租车运营的方方面面，相关调研论证工作量很大。同时，为便于操作和管理，市运管局信息中心开发了出租车单车考核系统、驾驶员IC卡考核计分新系统，重新开发了96520投诉受理系统，为全面实施“5+1”管理制度提供了保障。（三）管理办法实施工作量大，需协调单位多。“5+1”管理制度实施的第一阶段主要对出租车硬件水平及出租车车容车貌进行检查。一辆出租车，对车辆硬件标准、车身油漆、车身张贴、内饰、后备箱等一系列检查，至少要花费3至5分钟，还要对检查情况现场抄告，并及时上传到单车考核系统，工作量很大。同时由于改变了投诉受理模式，投诉量剧增。一方面要落实日常路面的检查，一方面要对投诉案件抓落实，不论是投诉中心还是基层执法单位工作量大大增加。另外，为了考核出租车在文明行驶方面的情况，运管局还协调市公安交警局，由交警局考核出租车在交通违法违章、交通事故方面的工作，并定期将数据上传到出租车单车考核系统。由于考核分数直接关系到车主的经营权问题，市运管局还要求出租车企业完善内部考核管理机制，共同推进出租车“5+1”管理制度的实施。（四）新办法推广受挑战，工作开展压力大。由于出租车“5+1”管理制度中有关经营权到期考核奖励和新增出租车投放办法直接关系到车辆经营主体的切身利益，刚刚实施新办法时，许多出租车驾驶员不理解，认为对车辆的检查就是要扣分，目的就是要减他们的经营年限，更有极端的说法是要抢他们的饭碗，在这种思想的影响下，日常执法中经常会碰到阻扰执法，逃避检查的情况，少数企业也不希望新办法的实施打乱原经营和利益格局，不积极解读新办法，不断帮助违章驾驶员说情，逃避处罚。（五）部分市民对新制度能否长期执行持怀疑态度。出租车“5+1”管理制度的实施效果需要通过一系列考核手段，最终通过出租车服务质量的提高体现效果。通过第一阶段的考核工作，市民普遍感觉到我市出租车车容车貌有了明显的改观。但由于我市出租车信息化监管工作还有待提高，导致许多出租车违法经营行为由于证据不足而得不到有效处理，乘客权益难以得到保障，部分市民提出实施出租车“5+1”管理制度对出租车服务质量的提高效果不明显。同时由于今年是新办法实施的第一年，很担心未来运管部门是否还有这么大的考核力度，从根本上提升我市出租车的整体服务水平。四、创新程度（一）理念创新。出租车经营权作为有限的社会公共资源，其配置问题始终是出租车管理的核心，也是出租车经营者最关心、最重视的问题。经营权如何配置，凭什么配置成为政府管理部门手中最大的管理资源，也是调动经营者积极性的最有效的指挥棒。因此，利用出租车“5+1”管理制度把出租车服务质量与经营权配置（包括到期和新增出租车）整合在一起，既充分调动了经营者提高出租车服务质量的主观能动性，又最大限度地发挥了经营权在出租车管理中的杠杆作用，是好钢用在刀刃上。（二）方法创新。出租车车辆、经营资格、服务质量是出租车管理的最基本的要素。长期以来，传统的管理方法是“以人管车”，把立足点放在车辆经营者和驾驶员上，但由于经营者的变更及驾驶员的频繁流动，使得行业管理结果的运用具有不确定性。新的管理办法是“以车管人”，利用出租车车辆在法定经营期限内的相对固定性，以出租车车辆为管理对象，综合对从业人员准入制度、从业人员服务质量考核等方法，从根本上提高从业人员的服务主动性，并变企业被动管理为主动管理。（三）制度创新。为了提高出租车行业的服务质量，行业管理部门近年来出台了一系列管理制度和办法，但是这些制度和办法是相对独立的，缺乏有机的联系，使得管理部门对行业服务质量的评价也缺乏统一稳定的考评标准。而“5+1管理办法”是由5个管理制度和1个管理办法组成的有机整体，是对出租车行业管理进行科学评价的有机整体。“5+1”制度从内容上说各有侧重，但作为一个制度体系又关联密切。它着重理顺了三个关系：一是行业准入与从业