长春理工大学 硕士学位论文 行政强制执行初探 姓名：曹楠 申请学位级别：硕士 专业：宪法学与行政法学 指导教师：任继鸿 20100301 内容提要 本文首先从行政强制执行的基本理论入手，对行政强制执行的概念、性质、特征、 以及对行政强制执行进行研究的意义所在逐一分析，接着本文将对国外大陆法系和普 通法系关于行政强制执行理论的不同观点、制度进行对比，从而得出对我国行政强制 执行有利的借鉴经验。在第三部分，对我国行政强制执行制度的种类进行了详细的介 绍，第四部分本文从不同的侧面分析我国行政强制执行制度的现状，指出其存在的不 合理之处，为第五部分提出建议做好准备，第五部分主要从四个不同的方面对我国行 政强制执行制度的完善提出了建议。 关键词：行政强制执行不停止执行程序机制 长春理工大学硕士学位论文原创性声明 l l l l l l l l l l l l I l l l l l l l l l l l l l l l l l l ll l l l l I f l l l I l l I l l l Y 17 4 0 8 3 2 本人郑重声明：所呈交的硕士学位论文，行政强制执行初探是本人在指 导教师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容 外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的 研究做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到 本声明的法律结果由本人承担。 作者签名年上月直日 长春理工大学学位论文版权使用授权书 本学位论文作者及指导教师完全了解“长春理工大学硕士学位论文版权使用 规定，同意长春理工大学保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件 和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权长春理工大学可以将本学位论文的 全部或部分内容编入有关数据库进行检索，也可采用影印、缩印或扫描等复制手 段保存和汇编学位论文。 作者签 指导导师签名： 年上月立日 尹 引言 行政强制执行制度是国家行政管理活动中必不可少的制度，它对于保障法律法规 的j l r 页N 实施，行政权力的有效运作乃至社会秩序、公共利益的维护都具有十分重要的 作用。由于行政强制执行是以强制为主要特征的，因此，该项制度设置是否合理和必 要，运行是否适当也直接关系到公民法人的基本权利。为此，规范和限制行政强制执 行权力成为很多国家行政法近几十年的重要课题之一。 行政强制执行是一把双刃剑，极具伤害风险。行政强制执行权如果控制不力，行 政强制执行行为如果运用不当，极易损害公民的权利和利益，造成事与愿违的后果。 可见，没有行政强制执行权不行，行政强制执行权失控也不行；行政强制执行行为必 须作为行政管理的有效手段加以保留和运用，但又必须严加防范和约束。如何把握这 里的界限和尺度，需要仔细斟酌。本文在行政政强制执行进行系统阐述的基础上针对 其中存在的问题，提出了一系列独到的见解和完善的建议，以期达到抛砖引玉的效果， 对行政强制执行的研究具有重要的意义，第一，行政强制执行是实施行政法律规范的 保证。任何一部法律、法规的社会价值都是通过对其贯彻实施体现出来的，否则将是 一纸空文。为此，对于那些应当知道法律的规定而拒不履行的义务人应该采取强制措 施，迫使其遵守法律，执行法律，履行义务，从而保证法律、法规的顺利实施，维护 法律、法规的严肃性和法制的尊严。第二，行政强制执行是行政机关依法行使职权的 保障。行政机关在行政管理过程中，对相对人课以一定的义务，并使这种义务得以履 行，这是行政职权的完整行使。在现实生活中，相对人不履行行政义务的情况时有发 生，而行政强制执行的实施有利于预防、制止或避免这类现象的发生，有利于维护和 提高行政机关的尊严，确保其合法运行。第三，行政强制执行是维护社会公共秩序， 促进市场经济健康发展的必要手段。行政管理的根本目的是维护社会公共秩序，为市 场经济的发展创造良好的社会环境，而行政强制执行则是实现这一目标的有效手段之 一。 行政强制制度的产生和发展是和一个国家的工业化进程和经济发展有密切的联 的，对于行政强制制度的研究，笔者采用了比较的研究的方法，在中西方行政强制制 度的比较研究，找出二者的异同，深刻地挖掘我国行政强制制度的存在不足的原因。 本文将从行政强制执行的基本理论入手，论述其特征，研究意义，并对国外行政强制 执行进行对比研究，分析我国行政强制执行的缺陷，最后提出完善方案。 2 行政强制执行理论概述 ( 一) 行政强制执行的概念 1 、行政强制执行概念的学界争讼 我国学界对行政强制执行措施概念的界定长期以来争论不休，归纳起来主要有以 下四种观点： 强制义务说，是指因为公民或组织不履行其应尽的义务而由行政强制机关根据法 律法规强制履行应尽义务的行为。 同等义务说，认为行政强制措施又可以称之为行政执行或行政性强制。指的是行 政相对人具有法定义务而不履行，依法由执行机关对其采取强制措施，强制其对义务 进行履行也可由其他人履行，完成同等义务的行政行为。 法院执行说，是指行政机构强制公民、法人或组织履行义务或该行政机构申请法 院判令该不履行义务的公民或组织履行义务或由法院强制执行的行为。 行政措施说，是指国家机关出于保障国家权力的合理的，高效的运行，以及国家 行政机关日常管理的正常开展，因此依据法律法规对有碍于国家行为运行的或妨害国 家机关管理行为的公民、组织或法人通过运用强制性措施来保障国家权力，迫使相对 人履行其应尽的义务的行为。 2 、行政强制执行的法律依据 我国的实体法上一直没有行政强制执行这一概念，直到1 9 8 9 年中华人民共和 国行政诉讼法出台，行政强制执行才得以颁布实施。可以通过以下三个方面的法律 条文得以验证。 首先，在宪法的层面上。在法律条文的表述上相比行政强制执行属于比较接近的 实体法概念。中华人民共和国宪法第8 9 条，地方各级人大和地方各级政府组织 法第5 9 条规定行政措施。宪法与地方组织法中各自规定的行政措施包括了两个方 面的含义，一种是具体行政行为，它的表现形态是由行政主体对行政事件做出单方面 。罗豪才：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 6 年版，第1 9 8 1 9 9 页。 王连吕：行政法学，中国政法大学出版社1 9 9 7 年第1 次修订版，第2 2 8 页。 叶必丰：行政法学，武汉大学出版社1 9 9 6 年版，第2 1 1 页。 应松年：论行政强制执行，中国法学1 9 9 8 年第3 期。 3 的处理；另外一种是属于抽象行政行为，单指国家行政机构为了执行上级组织及政府 的决定或者是指令而设定的具体的办法和程序，表现形态多为决定、条例、命令、决 议等等。宪法和地方组织法规定的行政措施很明显是一个具有概括性、涵盖性的概念。 ( 二) 行政强制执行的性质 关于行政强制执行权的性质主要可以从以下三个方面来理解，首先，从行政强制 执行权与行政主体关系方面来看，行政主体不应该成为影响行政强制执行权性质定位 的因素。其次，在行政强制执行权中最重要的无非是对执行的内容的考虑，一般来讲， 行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为，而行政强制执行权则只是对行政机关的 具体行政行为给行政相对人所确定的义务的执行。最后，行政强制执行权的最终目的 主要是使得行政机关依法作出的具体行政行为得以实现。 1 、行政强制执行权的本质属性 笔者认为，行政强制执行权应当划入行政权的范畴之中，其主要包括理由以下几 占 J 、 从我国现行法的有关规定上来看，行政强制执行权的主体应该包括两个机关，即 行政机关和司法机关。有的学者持这样的观点：行政权是指国家行政机关执行法律、 管理国家行政事务的权力，因而行政权既包括行政决定权，亦包括行政执行权。此二 项权能解决了义务设定及义务的实现双重职能。从这个层面来讲，行政强制执行权不 应该划入司法行为的范畴，虽然其主体范围之中包含了司法机关。在行政强制执行中， 司法权的主要作用是为了了使得行政职能更好地得到实施，而非不是司法权对行政强 制执行权的司法让与。 首先，要对一种权力的性质作出界定，不能仅仅看行使该权力的主体是谁，最根 本的是要分清这种权利的属性是什么。具体到本文的行政强制执行权，我们在界定其 性质的时候不应受行使该权利的主体的影响。或者说，我们不能简单从行使主体的不 同而对行政强制执行权到底是司法权还是行政权作出判断，例如主观地认为如果是法 院作为行使主体来行使行政强制执行权的就是司法权，如果是行政机关来行使的则变 成了行政权，这显然是不正确的。从本质上来讲，行政强制执行权的性质与该权利的 行使主体是两个完全不一样的概念。不管行使行政强制执行权的主体是那个机关，其 性质都是确定不变的。而那种从行使主体来推导该权力的性质的做法是不能得到正确 结论的。从我国大陆的法制状况来看，我国法律将行政强制执行权同时授予了两个不 4 同的机关，即行政机关和人民法院。如果从执行主体来界定行政强制执行权性质的话， 那么我国大陆的行政强制执行权则会出现两种不同的性质，即司法权性质和行政权性 质。所以在我们对一种权力作出界定的时候，更多的应该考虑的是这种权力多固有的 特性是什么，其所要解决的问题是什么，所运行的程序都包括什么。只有这样，才可 以作出准确的判断，从某种意义上讲，行政强制执行权的行使主体是哪些机关并不是 首要的问题，该权力的特性以及遵循该权力行使的原则和程序才是应该被着重考虑的 事项。 其次，从行政强制执行权的执行内容上来看，该内容中的权利义务都是由行政机 关的具体行政行为确定的，而非由司法行为所确定。或者我们可以这么来认为，行政 强制执行权可以被理解为对行政机关所作出的具体行政行为的强制执行权，这种执行 权跟司法行为并没有什么联系。行政强制执行权的主要目的是为了达到行政机关的具 体行政行为给行政相对人所确定的义务能够顺利实现的目标。这里还有必要进一步明 确的是这里的已生效具体行政行为包括行政诉讼法规定的已经超过行政复议或行政 诉讼时效的具体行政行为，同时也包括了由人民法院判决、裁定所维持的具体行政行 为。所以，从行政强制执行所包含的具体内容来分析，行政强制执行权也应该被划入 行政权的范畴而不能够被划入司法权的范畴。另外，从行政行为的效力方面来分析， 行政行为从依法作出的那一刻起，就具有公定力、确定力、拘束力和执行力。所以， 从这个角度上来讲，行政机关的执行行为也好，法院的执行行为也好，都可以理解为 一种二次行为。行政行为效力主要体现在行政行为的执行上，所以，从以上的分析我 们不难得出行政强制执行权理应归属于行政权的范畴。 再次，从内容上来讲，一般理论都认为行政是对法律的执行，而行政强制执行是 对具体行政决定的执行，所以行政强制执行权跟行政权有着极为密切的联系，把行政 强制执行权界定为行政权是和行政权的性质与目的一致的。行政强制执行权的目的主 要是为了实现行政机关所作出的具体行政行为，而行政机关要达到依法行使职权的目 的则必须要依靠国家的强制力来完成。行政机关为了实现行政管理的预计目标，需要 通过行政行为来实现，包括具体行政行为和抽象行政行为。行政机关在作出具体行政 行为的同时，作为行政参与人的相对人有可能会作出不同的反应，如果相对人积极地 加以配合，在这种情况下，行政强制权则是隐藏的，并没有显露出来。在相反的情况 下，当行政相对人并不配合履行，甚至是拒绝去履行义务，而此时行政机关的行政强 制执行权就显露出来了，行政机关依据法律赋予其的行政强制执行权对不履行应尽义 5 务的相对人实施行政强制执行。对人所以，从行政强制执行的本质看来，行政强制权 是行政权的合理的、自然的延伸，是行政权的特殊表现。 2 、行政机关强制执行权是实体性权力而非程序性权力 行政强制执行权是将具体的行政行为的内容予以实现，是保障行政目的而设置 的，防止相对人拒绝行使而设立的该项制度。虽然没有设立新的权利义务关系，只是 实现行政行为的权利内容。从目的上看，也是保障实体内容的实现而非程序的保