首都经济贸易大学 硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 姓名：张庆亮 申请学位级别：硕士 专业：财政学 指导教师：杨树相 20080331 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 I 摘摘 要要 2000 年以来，通过部门预算、国库集中收付及政府采购三大举措，我国的 预算管理制度改革取得很大成效，预算控制力大大增强，管理水平得到提高。实 践表明，我国预算管理体制改革的目标是引入绩效预算模式。以新公共管理运动 为背景，绩效预算模式在西方国家得以广泛运用。我国是从 2002 年开始关注并 寻求如何实行绩效预算的。从近几年的实践看，我国在预算的管理改革上正逐步 向绩效预算模式演进。 然而，现代意义上的绩效预算在我国尚处于理论准备和可行性调研阶段，还 未形成真正的绩效预算。原因主要有：首先，绩效预算自身的缺陷增加了实施它 的难度， 实施绩效预算的国家都面临着一些共同的挑战； 其次， 就我国国情而言， 实施绩效预算还将面临特有的瓶颈制约，如权力制衡机制不健全；第三，绩效预 算是一项综合性非常强的系统性工程，对它的改革不单涉及财政部门，还要牵涉 到整个政府体制改革，对政府部门行政管理能力提出了相当高的要求。所以，我 国尚不具备全面推行绩效预算的各项条件。当务之急是巩固、吸收预算领域三大 改革已得成果并继续深化各项改革，加强预算的内部控制；同时，以绩效考评为 突破口，注重预算过程中绩效方面的管理，逐步实现从“控制取向”向“绩效取 向”的预算模式过渡。 “政府绩效预算改革研究”是现代公共预算管理改革的热 点问题，也深刻地体现了我国预算管理改革的方向，因而具有重要的理论现实意 义和学术价值。 关键词：财政改革；预算管理；绩效考评；绩效预算关键词：财政改革；预算管理；绩效考评；绩效预算 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 II Abstract Since 2000, the reform of budgeting management system achieves remarkable. Through the reform of department budget, central charge-and-pay system of state treasury and government purchasement.The budgeting control is enhanced extremely, the level of management got the enhancement also. As for practice the past few years, our country is proceeding orderly to performance budget pattern on the budget administration reformation. However, the implementation of PB is being in the theory preparation and the investigation and study the feasibility of it in our country, but also has not formed the true PB. The reasons as follows: First, PB certainly is not perfect, its flows have increased the degree of difficulty putting it into practice, the country who puts performance budget into practice are all confronted with some common challenges; Second, as far as our national condition be concerned, putting performance budget into practice will be confronted with properly bottleneck restriction; The third, PB is the work comprehensive extremely, The reform of PB is not the matter of finance department merely, but is the matter of entire government department. This set the quite high request to the government department administration ability。In brief, our country still did not have each condition for carrying out PB comprehensively 。 The urgent mater is consolidating, absorbing the achievements of three budgeting reforms and continuing to deepen the reforms, in order to strengthen the budgeting control; At the same time, Performance evaluation should be taken as the breach, paying more attention to performance aspect management in budget process, and changing from “the control orientation” budgeting pattern to “the performance orientation” budgeting pattern gradually. The Research of “Reform of Government Performance Budgeting ” has theoretical and practical significance and academic value, because it has became the focus of modem public budget management reform, and has deeply reflected the direction of the reform of 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 III budget expenditure management of our country. Key Words: Finance Reform; Budget Management; Performance Evaluation; Performance Budgeting 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 1 页 共 55 页 1.绪论 1.绪论 1.1 选题的背景及相关研究综述选题的背景及相关研究综述 1.1.1 选题的现实及理论意义 1.1.1 选题的现实及理论意义 “政府绩效预算改革研究”是现代公共预算管理改革的热点问题，深刻地体 现着我国预算管理改革的方向所在，因而具有重要的理论现实意义和学术价值。 凡事预则立，不预则废。自凯恩斯革命以来，经济学家们逐渐认识到公共部 门的行为与总体经济活动之间的密切关系： “总体经济效率取决于公共项目和政 策的有效性” 。自此，政府被赋予了弥补市场缺陷，促进本国经济发展和充分就 业的职责。而现代政府管理系统包括三大支柱体系，即人事制度、预算制度与采 购制度，可见，对于政府而言，公共预算的重要性是不言而喻的： “预算是政府 生命之血液” 1， “在政府中最重要的手段(最有力地促进行为的制度)是预算” 2。 从理论上说，预算既属于经济范畴，也属于政治范畴，“是以货币数字表达 的政府政策和施政计划” 。 “从社会角度来看，公共预算和财务管理乃是促使社会 财富的分配趋于合理，实现社会公平的主要途径。 ”从现代民主政治的视角来看， 预算事实上构成了现代民主政府制度的重要组成部分，因为没有预算的政府是 “看不见的政府（invisible government） ” ，而“看不见的政府”必然是“不负 责任的政府（irresponsible government） ”和不民主的政府。预算改革的目的 就是要把“看不见的政府”变为“看得见的政府” ， 通过人民的监督保障政府财 政的公共性。从这个意义上而言，预算是一种对政府和政府官员“非暴力的制度 控制方法” 3。 20 世纪 70 年代以来，英美等西方发达 OECD 国家的政府普遍面临着严重 的财政危机、 管理危机和信任危机。 财政赤字成为各国政府首脑关心的热点问题， 一方面， 政府不能提高税率以增加收入； 另一方面， 又不能减少预算以控制开支。 1 Wildavsky, Aaron B, 2001. Budgeting and governing. New Brunswick :Transaction Publishers. 2戴维 奥斯本,特德 盖布勒.改革政府企业精神如何改革着公营部门M.上海:上海译文出版社， 1996. 3 王绍光，美国进步时代的启示（M） ，中国财政经济出版社，2002 年版 首都经济贸易大学硕士学位论文 政府绩效预算改革研究 第 2 页 共 55 页 同时，由于“福利国家” 、 “人民社会主义”和“混合经济国家”政策的实施，发 达市场经济国家政府职能急剧扩张，机构规模迅速膨胀，在政府公共管理上出现 了很大漏洞， 加上公共部门的固有垄断性， 从而导致了政府管理中的失控、 低效。 政府运行效率的低下加深了公众对政府活动合法性与合理性的怀疑， 各种形式的 “反政府运动” （Counter-government Movements ）风起云涌。在三大危机的考 验面前，政府不得不把诸多不该管以及该管但管不好的项目交给市场，试图通过 重塑预算过程和预算管理方式以控制开支，削减赤字，进而重塑政府自身的合法 性与合理性。 在这次改革浪潮中，绩效预算作为一种新式的政府管理理念和预算管理模式 被各国普遍采用。与以往预算制度不同的是，绩效预算强化了政府对财政资源的 利用效率与效益， 在放松传统预算管理控制导向的同时加强公共组织对政策结果 的责任。绩效预算制度的出现标志着公共预算理论与实践的一次转折：由传统渐 进主义（Incrementalism ）预算模式向更加理性、更强调责任和效率的“反渐进 主义” （Decrementalism）预算模式转变。绩效预算本是肇始于私营部门的一种成 本控制预算管理工具， 其在公共部门中的引入既是对传统政府支出管理体制的一 种冲击，同时也是对政府运作模式以及人们对于政府的思辨本身的反思。因此， 绩效预算改革的意义已经远远超越了一种单纯的预算技术和预算工具的完善， 它 折射出了处于全球一体化与利益多元化格局背景下的现代民主制政府的价值取 向和改革趋势。 20世纪80年代以来，在经济全球化、信息化日益加深的大背景下，政府体制 改革一直就是中国政府重要的战略选择之一，选择机构调整作为突破口。经过20 多年的改革实践，改革虽然取得了巨大的成绩，但政治体制的根源性弊端依旧没 有任何变化，究其原因，我国政府机构缺乏预算硬约束首当其冲。所以，以预算 制度改革为核心的公共财政体制的确立势必成为我国政府体制改革的重中之重。 事实上，2000年以来，源于审计署和人大常