我国政府投资规模与投资结构问题的探讨我国政府投资规模与投资结构问题的探讨 常玉苗1，张涛2 （1 河海大学商学院，南京 210098； 2 江苏省盐城供电公司，盐城 224002） 摘摘 要：要： 经对我国政府投资增长与投融资体制改革历程的相关数据研究发现， 两者的步伐基 本同步， 因此政府投资是我国一项重要的财政政策手段。 我国政府投资额每年都在不断提高， 政府投资率大约保持在 20%左右，明显高于西方发达国家的投资比率，但投资领域过于宽 泛。尤其是政府投资结构的不甚合理也是致使政府投资乘数不断下降的重要原因。因此，缩 小投资范围和优化投资结构是进行政府投资的重要内容。 关键词：关键词：政府投资 投资规模 投资结构 一、 前言一、 前言 在国内的研究文献中关于我国投资规模和投资结构的各种研究颇多， 但对主导我国投资 的政府投资的投资规模及投资结构的研究却很少。T公共物品理论认为，公共物品具有非排 他性和非竞争性的特点， 理性的经济人没有动力显示其真实偏好以达到搭便车的目的， 因此 公共物品只能由政府提供。 而我国政府作为全体人民的代表， 其投资作为实现宏观经济目标 的重要政策工具，是国家干预经济生活的重要手段。并且通过政府投资的系数效应，适度的 政府投资可以启动民间投资，提高微观主体的自我发展能力，推进经济内在增长，实现经济 和财政可持续发展。目前我国正处在政府职能转变的重要时期，而且 2004 年 7 月出台的投 资体制改革也为政府投资管理提供了原则和依据。在新形势下，调控全社会的投资活动，保 持合理投资规模，优化投资结构，提高投资效益，促进国民经济持续快速协调健康发展和社 会全面进步， 应该合理确定政府投资规模， 努力提高政府投资效益， 以引导社会投资。 因此， 研究政府投资规模及投资结构，对整个国民经济和社会的发展具有重大的影响。 二、 政府投资的数据口径描述二、 政府投资的数据口径描述 关于政府投资的概念，不同的资料有不同的描述。作为财政政策的手段，政府投资是指 财政资金投入产业建设和经济发展中，形成各种类型的固定资产，奠定产业发展基础，以此 带动国民经济增长，保障国家产业政策目标的顺利实现1。张溯的政府投资概论（1996） 中的政府投资是以政府为主体进行的投资行为， 是投资的重要组成部分。 因此总结对政府投 资的界定发现有两种观点： 一种是按投资的资金来源划分， 即财政预算投入用于建造和购置 固定资产的资金、专项建设资金，国债资金等为政府投资；另一种是按投资主体划分，即政 府或代表政府的国有企业建造和购置固定资产的投资， 不论其资金来源如何， 均为政府投资。 1 常玉苗（1976） ，女，吉林珲春人，河海大学商学院博士研究生。 2 张涛（1977） ，男，江苏盐城人，毕业于河海大学电力系统及其自动化专业。 -1- 本文采用后者划分， 社会总投资按投资主体可以分为政府投资和民间投资两部分。 按国家统 计局固定资产投资的经济类型可分为八大类别： 国有经济、 集体经济、 个体经济、 联营经济、 股份制经济、外商投资经济、港澳台投资经济以及其他经济成分，而本文政府投资的数据口 径选取就是指固定资产国有经济投资。 （本文的数据均来源于中国统计年鉴或经计算得 出。 ） 三、 我国投融资体制改革对政府投资的影响三、 我国投融资体制改革对政府投资的影响 回顾我国投融资体制改革的历程2， 并分析图 1 政府投资增长曲线图可以得出以下结论： 我国政府投资的增长与投资体制改革的步伐基本同步。1979 年国务院批准了关于基本建 设拨款改贷款的报告，用有偿使用资金的办法管理财政投资。1988 年国务院颁发关于 投资管理体制的近期改革方案，改革的重点集中在资金来源渠道、政府的投资范围以及运 营方式等几个方面，因此引起政府投资增长的大幅波动。1992 年以邓小平南巡讲话为分水 岭，同年国务院颁布了全民所有制工业企业转换经营机制条例，随着全国经济体制改革 的加快，投融资体制改革进入了一个新的阶段，此阶段伴随着政府投资开始不断下调。直到 1998 年，我国开始启动积极财政政策来拉动内需，政府投资又开始上涨。2001 年 11 月，原 国家计委取消第一批五大类行政审批事项，此后，新投融资体制改革方案逐渐形成，政府投 资又缓慢上涨。2004 年 7 月国务院出台的国务院关于投资体制改革的决定，实行这项 改革必将会引起政府投资增长的变化。 由此可见政府投资作为一种重要的财政政策手段， 对 拉动我国经济发展的作用功不可没，尤其是 98 年以来实行的积极财政政策，也即加大政府 投资使我国的经济在 01 年全球经济普遍不景气的情况下依然保持较高的增长速度。 图1 1986-2004年政府投资增长曲线 -500 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 123456789 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 四、 我国政府投资的规模分析四、 我国政府投资的规模分析 投资规模通常用两类指标来反映投资规模的大小一个是绝对值即全社会固定资产投资 总额，另一个是相对值，即投资率，它反映一定时期全社会固定资产投资总额占同期 GDP 的比率。在当前我国政府投资主导的情况下，政府投资规模对经济的促进作用是显著的。在 这里选用政府投资额和政府投资率进行分析， 政府投资即指国有经济固定资产投资， 政府投 -2- 资率是政府投资额与国内生产总值的比率。 图2 19852004年政府投资额曲线图 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 123456789 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 图3 19852004年政府投资率曲线图 0 5 10 15 20 25 123456789 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 由图 2 和图 3 可见，我国的政府投资每年都在不断提高，政府投资率大约保持在 20% 左右， 明显高于西方发达国家的投资比率。 进一步分析发现我国的政府投资在很多领域仍然 从事着本应由民间投资的经营性项目，因此政府要退出一般竞争性、盈利性领域，以发挥市 场的配置资源优势，还要注重通过各种财政政策工具的实施，特别是间接政策工具的运用， 逐步缩小政府直接投资规模，并发挥政府投资“四两拨千斤”的作用，通过适度的政府投资来 启动民间投资，提高微观主体的自我发展能力，推进经济内在增长，实现经济和财政可持续 发展3。 五、 我国政府投资的结构分析五、 我国政府投资的结构分析 投资结构是一定时期投资总量中所含各要素的构成及其数量比例关系。 政府投资结构就 是指政府投资的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总称。从不同角度和不同层次考 察，投资结构通常有投资的区域结构、产业结构及用途结构等，本文将对政府投资这几种结 构进行分析。 1、 政府投资的区域结构分析 反映投资空间组织状况的投资区域结构， 即投资在全国各地区之间的比例关系。 对投资 区域结构的分析，我国较普遍的是采用东、中、西三大经济地带的划分方法。 表 1 2004 年我国政府投资区域结构状况 东部经济地带东部经济地带 中部经济地带中部经济地带 西部经济地带西部经济地带 人均 政府投资 所占政府 投资比例（%） 人均 政府投资 人均 政府投资 所占政府 投资比例（%） 人均 政府投资 -3- 2125.7 40.83 1726.5 2125.7 40.83 1726.5 分析上表可以得出： 从全国各区域的政府投资情况来看， 无论是从占政府投资的比例还 是人均政府投资看，均是东部地区高于中部地区，中部地区高于西部地区。这说明改革开放 以来， 在优先发展东南沿海地区的指导方针下， 东部地区的政府投资总量和增长速度显著高 于中、 西部地区。 虽然近年来国家实施西部大开发战略， 对西部地区投资增长产生重要影响， 使其增速快于中、东部地区，使西部地区的投资比重有所上升，但东部地区的政府投资还是 超过中、西部地区。 2、 政府投资的产业结构分析 投资的产业结构是指投资在国民经济各产业或部门之间的比例关系。我国自建国以来， 政府投资的大部份向工业特别是重工业倾斜， 第一产业的投资严重压缩， 因此重工业得到快 速发展，而其他产业的发展却受到抑制。 图 19962003年三个产业政府投资比重图 0 10 20 30 40 50 60 70 80 12345678 一产的比重% 二产的比重% 三产的比重% 由上图可以看出：自 97、98 年以来，政府对第二产业的投资比重有所下调，而第三产 业的投资却在上升，而作为国民经济基础的第一产业农业的政府投资比重却依然微乎其微， 致使农业抵御自然灾害的能力较弱，长期徘徊于幼稚产业阶段。从各国工业化进程实践看， 产业结构相对地保持各产业之间比例平衡，是社会再生产顺利进行的必要条件4。随着我国 市场经济的进一步深化， 完全受市场信号的导向， 资金的流向很难实现产业结构的合理配置， 必须凭借政府的力量来合理地调整产业结构。 3、 政府投资的用途结构分析 固定资产投资按用途可分为基本建设投资、更新改造投资和房地产投资，具体又可分 细为建筑安装工程、设备工具器具的购置及其它费用等。 表 3 19982003 年我国政府投资用途结构状况 年份 建筑安装占的比重（%） 设备工具占的比重（%）其它费用占的比重（其它费用占的比重（%） 1998 55.24 19.09 14.16 1999 58.38 18.59 11.89 2000 56.28 20.11 12.81 -4- 2001 57.53 19.70 12.57 2002 58.40 17.21 14.80 2003 60.56 15.64 15.33 我国作为发展中国家， 基础设施等的供给尚不能满足经济高速增长的需要， 因此目前较 大的基建投资比例是必须的。从表 3 可以看出我国政府投资的基建投资占比 5060%，是 为适应现阶段对提高基础设施等供给的需求。 当经济发展到一定的阶段后， 要向以提高质量 效益为目的的“集约型”经济增长的方向发展，此时，全要素生产率对经济增长的贡献日益增 大，提升技术水平和创新能力愈显迫切，因此固定资产投资结构应向更新改造投资倾斜，增 加更新改造投资规模和比例，适应经济增长方式转型的要求。 六、 几点政策建议六、 几点政策建议 政府为实现国家经济管理职能， 除了制定和实施有关经济管理的法律和法规， 建立和管 理统一的市场体系，转换企业经营机制，建立宏观调控体制外，还要自己掌握一定的投资实 力，代表全社会的整体利益和长远利益，进行政府投资。政府投资是国家经济管理职能在投 资领域的外在表现。 通过以上对政府投资规模及投资结构的研究， 总结得出以下几点政策建 议： 1、 建立专门的政府投资管理机构。 由于政府投资被称作是“用别人的钱为他人办事”， 与企业投资者进行决策要承担决策风 险的企业投资是不同的。 那么就要建立专门的政府投资管理机构， 在政府投资各环节上做到 系统化地管理，并保证信息的透明及信息传递中的通畅，用明确、规范的制度来约束相关利 益方的权、责、利，并进行严格的监督。建立决策问责制度，才能在本质上减少政府投资决 策者为了自身的利益或者短期目标的决策行为。 2、 处理好政府投资与民间投资的关系 民间投资是除了政府投资以外的投资。 民间投资的目的是为在市场上最大限度地获取私 人收益， 而政府投资却是一种有政策目的、 有计划性的非市场投资行为。 由于投资目的不同， 要求两者职能分工和各自的活动领域不同。 如果政府也加入到盈利性投资中去， 必然会对民 间投资产生挤出效应。 因此政府投资应是对民间投资的一种补充， 并且为增加民间投资起引 导和带动作用。 3、 利用政府投资矫正失衡的产业结构。 在市场经济中，资金受到利润率的引导，易流向价高利大、回收期短的产业部门，从而 加速这部分产业的发展，而建设周