3 6 4 规划规范规则 国有资产监管机构在国有资本经营 预算管理中定位的几点思考 四川信言律师事务所周红民袁纪芸 国有资本经营预算制度的提出，历时数年。从1 9 9 3 年十四届三中全会，中共中央提出“改进和 规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”的要求，到2 0 0 3 年党的十六届三中全 会首次明确提出“建立国有资本经营预算制度”。国有资产体现的是政府静态的权利，是所有权， 而国有资本则重在彰显政府的出资者身份，更看重国有资产的保值增值能力，动态的成长空间才是 政府作为国有资产所有人最期待的。因此政府对自身身份的认同出现转变，自然需要出现相应的 政策和制度。 2 0 0 3 年5 月，国务院发布了企业国有资产监督管理暂行条例，明确了“国有资产监督管理机 构对其所出资企业的国有资产收益依法履行出资人职责”。2 0 0 4 年温家宝总理在政府工作报告 中再次要求，“抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度 和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”。以上法律、规定和条例明确了国有资 本预算管理的权利、责任主体和框架体系，为建立国有资本预算管理体系提供了政策依据。 可以看到，从“国有资产经营预算”到“国有资本经营预算”提法的改变，政府将自己定位作为 出资人的身份日益明晰。如何正确履行国有资产出资人的权利，关系到防止国有资产流失、有效经 营国有资产，并使之产生经济效益，从而实现国有资产的保值和增值等问题。为保证国有资本经营 预算更具操作性，2 0 0 6 年1 0 月，财政部将完成预算法修订，国资法的制定也列入年度计划之 内。同时，也不能因为国有资本预算的编制及企业利润的上缴而干预企业生产经营，从而妨碍企业 的经营自主权的行使。而如何确保国有资本预算编制的科学性和公正性，更要求有效地设置监督 部门或监督程序。 偌大难题，篇幅所限，本文仅探讨一二。 一、国资委对经营预算管理制度的探索 ( 一) 国资委对国有资本的监管之责 全民所有制条件下，谁都是国有企业的所有者，谁又都不是国有企业的所有者。加上各种纷繁 复杂的公有制具体表现形式，如中央政府所有、地方政府所有、县级集体所有、企业法人所有等等， 国有资本实际处于无人负责状态。国有企业所有者的虚无缥渺和非人格化问题，已严重影响国企 的改制和经营绩效。 根据第十届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案和国务院关于机构设 置的通知，国务院国有资产监督管理委员会于2 0 0 3 年成立。国务院授权国有资产监督管理委员 会代表国家履行出资人职责。国资委取代原国资局，独立担当国有资产所有者的代理人重任。为 了更好的履行职责，从政策导向的调整到具体方式的尝试和创新，都竭尽全力使国家作为出资人， 运用依法取得的国有资本经营收益来进行新的经营性国有资产投资活动，从而充实整个国有资产， 国有资产监管机构在国有资本经营预算管理中定位的几点思考，酊 使其不断增长壮大；同时，也从部分行业中退出或减少资本继续投入量。有进有退，才可以使国有 经济的布局更合理，国民经济得以协调发展。 从国资委2 年来的具体运作方式和开展的一系列对国有企业的监管活动看，国资委更多的是 将自己定位为国有企业“董事会”，监管国有企业的具体运行。然而既是出资人的代理人，又作为 企业经营的监管者，这种角色混同，对于现代企业制度中所有权与经营权分离的要求，似乎显示出 政府对自身认知的错位。如果将国有资产监督管理机构只作为出资人的代表，从理论上即是将国 有资产所有权行使分散化，只解决了国有资产在采取股权经营方式时的股东代表问题，而没有解决 所有权其他行使方式的权利代表者问题。( 3 】 ( 二) 国资委在国有资本预算管理中的定位 2 0 0 4 年起国资委就对建立国有资本经营预算制度进行研究，而资本经营预算被认为“是国有 资产监督管理机构履行国有资产出资人职责的重要方式，是调整国有经济布局和结构的重要工具， 是对国有资本管理和运营进行评价考核的重要手段。”【4 】 对于政府来说，国资委是代理人；对于国有企业来说，国资委是委托人。国资委的这种双重身 份使得其委托代理关系相当复杂和模糊。国资委的使命到底是当国企的老板，还是要促进改革? 这是两个截然不同的目标。如果国资委是为了促进国企改革，那么就不应该以赚钱为目的，也不应 该过分执著于具体企业的保值增值，而是应该推进国有企业的改革，以全社会的市场环境和市场体 制的优化为目标。如果是当老板，那么推进改革和优化市场环境就不是国资委的目标，而是要赚 钱，要保值增值o 5 因此，由财政部还是国资委享有国有资本经营预算编制的主导权，成为久拖不决的难题。焦点 在于国有资本的经营预算是单独编列和管理，还是与经常性预算收支一起混收、混用、混管? 后者 显然是财政部乐予接受的结果，而国资委作为国有资本经营监管者，则将再次处于身份模糊的状 态。 笔者认为，国有资本经营预算，本身是为国有资产保值增值和发展国家经济而设，与财政对于 整个公共预算并无实质之冲突。单独编列的国有资本经营预算，有助于政府在经营性的国有资产 中明确身份，企业也可保有独立经营决策权，不至于错失市场良机，无功而返。政企分开已经是陈 年老调，然而，缺乏制度保障的政企分开，不免有沦为空谈的嫌疑。 2 0 0 6 年1 月，国务院国资委主任李荣融在全国国有资产监督管理工作会议上表示，“国资委与 财政部原则上已达成一致，由财政部负责编制国有企业总的国有资本经营预算，国务院国资委负责 编1 6 9 户中央企业的预算。”这意味着中国最主要的国有企业将在税制改革至今1 0 余年内独享利 润的时代将终结，而6 0 0 0 多亿元的央企巨额利润，又将为国有资本预算管理工作的顺利开展，提供 必要的前提条件。国资委作为国有资产出资人的代理人，才可以通过组建国有资本经营公司等形 式，形成国有资本收益的蓄水池，以便保障独立的国有资本经营预算。 二、国有资本经营预算与企业经营自主权的利弊分析 ( 一) 国有资本经营预算可以使国家以出资人身份分享国有企业收益 传统的国有资本经营预算，是指国有资本监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人身份 依法取得国有资产经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。其实质是以现金流量为预算内 容，对传统的公共财政预算中建设性预算加以细化和单列，具有对国有资本经营管理过程中现金收 ( 3 】王鸿：对国有资产管理框架安排的新思考，载中国经济时报2 0 0 5 年7 月1 5 日。 4 ) 商业研究2 0 0 4 年1 4 期。 5 易宪容：国资委别做“双面人”，载人民网2 0 0 5 年3 月1 7 日。 3 6 6 规划规范规则 支资金运动的阶段性预算管理功能。目前的国有资本经营预算，既是国家预算的一部分，又具有经 营管理的职能，是以国有资本经营战略为基础，将所有重大和关键问题融合于一个价值体系之中， 对国有资本经营过程进行分权、协调、控制和提供评价依据的制度安排。 国有资本运营的预算制度作为一种政府预算制度，它依然存在于政府预算范围之内，政府必须 作为国有资本的所有者行使必要的运营与管理职能，以促使资本的保值增值。但是这一预算制度 不同于现存体制下的把政府的公共管理职能和资本所有者职能合二为一的政府预算，而是将两种 职能严格分开的新型政府预算，即国有资本运营预算是政府复式预算或多元预算的一个相对独立 系统，是政府管理国有资本的一种工具。 正是在这一意义上，国有资本运营的预算制度即是国有资本运营的政府预算监管制度，这种制 度可以从根本上克服政府在同时履行社会管理者职能和资本所有者职能上的矛盾，实现两种职能 的实质分离，并为彻底剥离资本所有者职能创造制度条件o 6 】 在过去的2 0 多年里，国有企业一直遵循着“税后利润作为国家再投资留在企业内部作为企业 发展基金”的模式。这种模式带来的一个后果就是国有企业的发展难以协调，有机会的没钱，有钱 的没机会。国资委发现，若在两者之间进行调配，有助于国有资产流动实现有进有退、有所为有所 不为的战略。 同时，我们也注意到，国家财政和银行贷款兴办国有企业，或给国有企业鼎力支持，对于国有经 济的发展壮大居功至伟。而作为出资人权益的体现即从资本收益的收缴上看，1 9 7 8 年前绝大 部分国有企业利润上缴，国家不向企业征收企业所得税，这种模式下，企业无法作为独立的市场活 动主体开展经营活动；而1 9 9 4 年分税制改革之后，国有企业只需缴纳3 3 的企业所得税，而国家 却没有收缴过相应的资本收益，此时国家作为出资者的权益事实上无法从国有企业利润中得到体 现。2 0 0 5 年1 2 月2 2 日，国务院国资委主任李荣融在国务院新闻办举行的记者会上，明确指出， “国有企业搞了半天，它是国家的，它是人民的。所以，它获得的利益都是为人民谋利益的”。没有 人会否认这个浅显的事实，但是，由于欠缺对国有企业收益上缴的制度安排，并且出资人长期缺位 的事实，也使得国家或全民作为模糊的概念，享受不了直接收益，更无法分享国有企业改革发展的 成果。国有企业本身，倒成了最大赢家。 ( 二) 国有企业的经营决策权与国有资本预算管理存在冲突 现代经济的显著特征是所有权与经营权的分离，在两权分离破坏了传统企业经营条件下，所有 者、经营者和生产者三位一体的企业控制结构，形成高度分散的所有者、职业化支薪的管理者以及 工人，是一种相对分离的状态。所有权与经营权的高度分离，产生了委托代理，同时也产生了代理 人利用手中权力以其私利行为损害委托入利益的操作空间。为保护所有者的利益，发达市场经济 国家探索出了适合于现代经济的企业控制系统，通过完善的公司治理结构，形成权力、执行与监督 几大部分构成的公司治理系统。而所谓公司治理，即是在繁杂的现代企业关系中，重建投资者利益 保护机制的企业控制系统，高效率的完成公司运营的各个环节。 而国有企业不同于一般企业就在于它要受到国有资产监督管理机构的监管和制约，其决策权 的行使，有可能要受到来自企业外部的资产管理机关的限制。 国有企业的决策权是由国有资本的代表行使，还是由企业内部的经营者行使? 如果企业的诸 如经营方针和投资计划等重大决策受到国有资本经营预算的阻碍，如果由于预算与企业决策间的 矛盾导致决策不能实行，是否要由企业内部的经营者来承担由此造成的后果? 如果由国有资本管 ( 6 ) 谢茂拾：国有资本运营的预算监管制度集成问题探讨 ，载 广东商学院学报) 2 0 0 4 年第1 期。 国有资产监管机构在国有资本经营预算管理中定位的几点思考3 6 7 理代表来承担其决策失误的财产责任，那么又如何承担这个责任? 而实践中，企业的这种失误，究 竟是由于国有资本管理代表的干预造成的，还是由于企业内部经营者在实施决策中造成的，同样难 以做出明确的认定。总而言之，无论是国有资本代表，还是企业内部的经营者，都不可能对企业经 营的失败承担真正的财产责任。那么国有企业的决策权，由于缺乏责任的约束，其效力和效率也许 都要受到质疑。 历时近3 0 年的国企改革在2 0 0 3 年国务院国资委的成立后进入新的阶段，国企的出资人首次 明确。随着产权改革的推进和国企出资人的到位，中央政府多次提出“要加快建立国有资本经营 预算制度”，使国企最终成为真正的“企业”。 然而，真正的“企业”必然享有独立的经营决策权。而国有资本预算制度是要国资委代行出资 人的权利，有所为有所不为，将国有资本的投放，通过预算制度来控制，并逐步退出某些行业，同时 将收益投放到某些优势行业中去。很难说这样的预算会不对企业的经营造成影响。那么，国有企 业还能否被认为是真正的“企业”? 尽管可以肯定，国有资本预算制度并非为重演“大锅饭”年代的 历史，但是，对利润的提取和投放的限制，对于广大国有企业来说，也许就将面临着决策之后无米下 炊的尴尬场面。如此一来，决策的自主性从何体现? 又将如何保障? 不能自主，又无责任机制，国