国家信息化专家咨询委员会委托研究课题 农村电信普遍服务与信息化 农村电信普遍服务与信息化 张昕竹 1 林涛2 2005 年 2 月 14 日 文章中专家的观点，不代表国家信息化专家咨询委员会立场。 1 中国社会科学院规制与竞争研究中心，北京 100732。 2 中国电信集团公司，北京 100032。 I 目 录目 录 一、前言. 1 二、电信普遍服务与信息化的基本概念. 1 1.普遍服务. 1 2.电信普遍服务. 2 2.1.电信普遍服务的定义. 2 2.2.电信普遍接入与电信普遍服务. 3 3.信息化. 4 3.1.信息化提出的背景. 4 3.2.信息化含义. 5 3.3.信息化主要特征. 6 4.电信普遍服务的演变. 6 4.1.一些国家提出新的普遍服务概念. 6 4.2.电信普遍服务到信息普遍服务的必然性. 7 5.电信普遍服务与信息化的关系. 7 5.1.信息产业是信息化的支撑. 7 5.2.电信业是信息产业的核心. 8 5.3.电信普遍服务是电信业发展的内在要求. 8 5.4.电信普遍服务和信息化都是一种手段. 8 三、农村电信普遍服务与信息化的现状与问题. 8 1.“三农”问题现状. 8 1.1.我国是一个农业大国. 8 1.2.农民增收缓慢导致城乡居民收入差距进一步扩大. 9 1.3.东西部农村的差距正在继续扩大 10 2.农村电信普遍服务与信息化现状数字鸿沟 10 2.1.农村电信发展的总体状况 10 2.2.基本电信接入的城乡差距 11 2.3.城乡电信发展水平差距的动态变化 11 2.4.地区之间基本电信接入差异在农村表现尤为突出 12 2.5.贫困地区和贫困人口的电信接入现状更令人堪忧 13 2.6.互联网发展差距远大于传统语音接入差距 14 II 2.7.数字鸿沟有可能演变为社会政治问题 15 3.用电信普遍服务解决“三农”问题的必然性 16 四、电信普遍服务的经济学分析 17 1.电信普遍服务的效率因素 17 2.电信普遍服务的收入分配功能 22 2.1.用电信普遍服务实现收入分配的表现形式 22 2.2.普遍服务与直接税的比较 24 2.3.普遍服务与现金转移支付的比较 26 五、制定电信普遍服务政策面临的主要问题 29 1.普遍服务与竞争的矛盾 29 1.1.垄断时期的普遍服务 29 1.2.竞争时期的普遍服务 30 2.普遍服务由市场和政府共同解决 30 2.1.普遍服务的两个维度 31 2.2.两种接入鸿沟 31 3.普遍服务的融资机制 32 4.普遍服务补偿机制 33 4.1.成本补偿机制 34 4.2.收入补偿机制 34 4.3.价格补偿机制 35 六、我国农村电信普遍服务与信息化的政策建议 36 1.设立多层次的普遍服务目标 36 2.尽快建立电信普遍服务基金 36 3.扩大普遍服务义务的主体 37 4.多种融资机制与补贴机制并进 37 5.放宽接入技术的限制 37 6.从法律和管理机制上规范普遍服务 38 7.普遍服务基金的管理机构 38 附录 1: 参考文献 39 附录 2: 发展中国家的普遍服务政策 41 1 一、前言一、前言 经过二十多年的改革开放， 我国经济和社会发展取得了举世瞩目的成就， 但在很多方面， 还存在一些日益突出的矛盾：一方面，经济的持续快速增长面临着越来越严重的资源约束， 使得增长方式的转变成为可持续发展需要解决的主要矛盾； 另一方面， 经济持续快速增长的 同时，不同社会成员所得到的利益严重失衡，地区发展不平衡和收入分配状况恶化，特别是 “三农”问题成为日益突出的社会问题。 很显然，无论是可持续发展，还是收入分配问题3，其微观基础都意味着“市场缺陷” ， 从公共政策角度，这些矛盾是政府通过合适的公共政策进行干预的前提条件。 近年来信息产业的飞速发展，为利用信息化带动增长方式的转变带来重要的历史机遇， 为改善地区发展不平衡和收入分配状况、促进“三农”问题的解决奠定了物质基础，而电信 普遍服务政策就是通过促进电信产业的发展和信息化， 实现这些目标所需要的一项可行的公 共政策。 电信普遍服务是电信管制中的一项重要政策， 其变化和发展过程一直充满争议。 讨论电 信普遍服务需要涉及到很多问题4，但本文的主要目的是讨论电信普遍服务的内涵，以及用 这项政策促进“三农”问题解决的内在机制，而不是系统研究普遍服务问题5，为此我们将 重点讨论电信普遍服务与信息化的关系， 并利用经济学分析工具， 分析选择电信普遍服务政 策的必要性。 二、电信普遍服务与信息化的基本概念二、电信普遍服务与信息化的基本概念 1.普遍服务普遍服务 无论是在我国还是在其他国家，电信普遍服务一直是电信管制政策中充满争议的问题， 其中一个重要问题是， 电信普遍服务的内涵到底是什么？回答这个问题需要从一般的普遍服 务概念出发。 3 比如可持续发展的主要问题包括外部性（Externalities）和不完全市场（Incomplete markets） ，后面将讨论 收入分配与效率之间的关系。 4 有关普遍服务的讨论请见 Laffont and Tirole (2000)。 5 更详细的讨论请见我们提交给 PPIAF 的研究报告 Zhang, Z.X. et al (2002)。 2 作为一个国际通行的概念， 普遍服务属于政府公共政策目标的范畴， 其含义是国家为了 维护全体公民的基本权益，缩小贫富差距，通过制定法律和政策，使居住在本国任何地方的 全体公民，都能以普遍接受的价格，获得能够满足基本生活需求和发展的服务。 根据定义，普遍服务具有以下几个重要属性：首先，普遍服务的种类和内容直接与公众 生活密切相关，一般具有必须品的性质，如食品、住房、基础教育、基础医疗保健、公共交 通、邮政通信、供电供水等，也就是说，普遍服务的领域既包括电信业这种具有垄断特征的 网络产业，也包括食品和住房那样的完全竞争性的行业。 其次， 普遍服务具有改善收入分配状况的性质， 通常以提供平等的发展机会为收入分配 的目标； 再次， 实施普遍服务时， 常常是以提供实物而不是现金的方式实现转移支付； 最后， 普遍服务是一个动态概念，随着社会与经济发展、科技进步、人民生活水平的提高，普遍服 务的内容也随之发生变化，并由国家制定政策或法律进行调整。 2.电信普遍服务电信普遍服务 2.1.电信普遍服务的定义电信普遍服务的定义 电信普遍服务起源于 1907 年美国 ATT 总裁 Vail 先生的广告词：“一种政策，一种体 制，普遍服务”，但当时主要是出于应对电话公司之间的激烈竞争而提出的。Vail 的目的是 形成一个综合性的全美网络6，与目前的普遍服务概念没有任何关系。从 20 世纪 20 年代开 始，美国电信业进入新的发展阶段，普遍服务也随之赋予新的含义，即全民有机会享受电话 服务。到 1934 年，普遍服务在美国电信法中以法律形式确定下来。 随着数字时代信息差距的加大， 电信普遍服务已经成为各国电信政策制定者和行业监管 者的主要任务之一。20 世纪 80 年代末，国际经济合作与发展组织(OECD)在名为“普遍服务 和电信资费的改革”报告中， 将电信普遍服务定义为“任何人在任何地点都能以承担得起的价 格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁”7。1998 年，国际电信联盟（ITU）在 6 很多人认为，提出这种策略是为了得到垄断利润，但也有人认为有效率方面的考虑，但正是普遍服务和 相应的垄断才带来了政府对 AT&T 的管制。 7 普遍服务并不等于对所有家庭提供电信服务。实际上，由于生理和宗教信仰等方面的限制，饱和普及率 低于 100%,或者说存在大于零的自然率(Natural rate)。 3 世界电信发展报告 中对电信普遍服务的特征做出了明确界定， 指出普遍服务是一个复合 概念，包括服务的普遍性、接入的平等性及用户承受性三方面内容。具体来说，服务的普遍 性是指全国性覆盖，即不论何时何地，只要有需求就应该有覆盖全国范围的电话服务；接入 的平等性是指，无论所处地理位置、种族、性别、宗教信仰，用户在价格、服务和质量等各 方面都应得到一视同仁的对待； 用户承受性是指电话服务的价格或资费水平应让大多数用户 承受得起。 现在， 普遍服务已经成为各国电信政策的重要目标， 并且成为世界各国电信企业的义务。 虽然在各个国家的政策或法律中， 普遍服务有不同的提法， 但其服务对象都包括以下几个方 面： （1）经济发展落后、居民用不起电话的地区； （2）偏远的网络基础设施建设成本非常高 的地区； （3）任何地区无力支付电话费用的居民、病弱伤残人员。普遍服务的核心内涵都是 对任何人提供无地域、质量、资费差别且能承担得起的基本电信服务。 2.2.电信普遍接入与电信普遍服务电信普遍接入与电信普遍服务 在很多文献中， 经常出现“电信普遍接入”这一概念。 根据 ITU 的定义， 普遍接入是指 “任 何人在一个合理的距离内都能够享用电话服务”。普遍接入强调的是社区电话接入，其政策 重点是促进付费公用电话的建设。当然，公用电话或接入点的设置须在一定距离范围内，确 保绝大多数位于偏远或人口稀少地区的公民，也能够享用一些最基本的电信业务。ITU 同时 认为， 普遍服务至少应定义为“每个家庭拥有一部电话”， 相应的政策目标是 “在全国范围内， 包括偏远和网络扩展难以通达的区域，向所有家庭提供电话或电信业务”，所以这种政策目 标的重点，是让目标用户（如低收入用户或位于高成本及农村地区的用户）获得并维持电话 服务。OECD（1995）也指出，普遍服务是指为各住宅及商业用户提供独自使用的装机服务， 而普遍接入是指为那些没有独自装机的用户提供接入服务，比如通过公用电话提供公共接 入。 很显然，电信普遍接入是电信普遍服务的低级阶段。这样看来，在发达国家，普遍服务 是一项现实的政策目标，而在发展中国家，普遍接入则是一项更加实际的政策目标。表 1 所示为一些发展中国家的普遍接入目标。 表表 1：发展中国家实施普遍接入的具体目标：发展中国家实施普遍接入的具体目标 4 标准 定义 例子 人口 常住人口中每 X 人有一部电 话 在加纳， 定义为居民超过500 人的地方就有一部电话 距离 X 公里范围内有一部电话 在布基纳法案中，定义为每 20 公里范围内有一部电话 时间 X 分钟路程内有一部电话 在南非，定义为每两小时步 程内有一部电话 资料来源：ITU1998 年世界电信发展报告 。 尽管存在一些区别， 但普遍服务和普遍接入的概念是密切相关的， 在很多情况下可以互 相替代。由于本文的研究重点为农村普遍服务，以下我们用普遍服务同时表示两者概念，即 普遍服务是指，向那些无条件享受基本电信服务的人群（主要是贫困地区的农村居民）提供 电信服务并设法提高他们的使用水平8。 3.信息化信息化 3.1.信息化提出的背景信息化提出的背景 西方发达国家在 20 世纪上半叶基本上实现了工业化，经济发展进入了一个新的阶段， 客观上要求有一个新的持续性的内容。信息化概念9，包括信息社会、信息产业、信息经济 等，最早是由美国人提出的：1959 年，美国的社会学家 D贝尔在他的后工业化社会:推测 1985 年及以后的美国著作中，提出了“后工业化社会”的概念，实质上指的就是信息社会； 1962 年，美国普林斯顿大学教授 F马克鲁普在他的美国的知识生产和分配一书中，提 出了“知识产业”概念，实质上指的就是信息产业；1977 年，美国斯坦福大学博士 U波拉特 在他的信息经济博士论文中，提出了“信息经济”的概念。 1964 年，日本新闻界已有“信息社会”的提法，在长达两年之久的讨论后，日本政府的 一个科学、技术、经济高级咨询小组，于 1967 年正式提出了“信息化”的概念，他们认为信 息化是“由工业社会向信息社会前进的过程”，是“信息产业高度发展并在产业结构中占据优 势的社会”。 我国提出信息化相对比较晚，比美国晚了二十多年。1986 年 12 月，当时国家科委的发 8 实际上，普遍接入是我国现阶段