专题三 土地集约利用水平与使用效益研究随着杭州经济的快速发展及城市化、工业化进程的加快，对城市建设用地的需求将大大增加，各类建设用地需求给城市土地供应及落实耕地占补平衡的目标带来很大压力，仅靠新增用地发展城市建设难度很大。因此，改变目前城市土地粗放开发经营管理模式，促进城市由外延扩展与内涵挖潜相结合的方向发展，是解决杭州市当前城市化进程中，对建设用地需求及土地供应不足矛盾的基本途径。开展土地集约利用水平与使用效益研究是达到上述目标、制定相关政策和措施的基础。3.1 城市土地集约利用与使用效益的内涵界定城市土地集约利用的基本涵义就是指在土地上增加投入，以获得土地的最高报酬。一般用单位面积土地上的资本和劳动投入量来衡量土地与资本、劳动的结合程度，即土地利用的集约度。由于土地利用报酬递减规律的作用，土地利用集约度的提高是有限度的，理论上，当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点，即边际收益等于边际产出时，经营者将不会追加投入，这一临界点就是土地利用的集约边界，达到了集约边界的土地利用称之为理论上的集约利用，其土地的使用效益较高；反之，未达到集约边界的土地利用称之为理论上的粗放利用，其土地的使用效益较低。总之，城市土地集约利用是在特定时段中、特定区域内的一个动态的、相对的概念。它是指现期条件下，在满足城市发展适度规模、使城市获得最大规模效益和集聚效益的基础上，以城市合理布局、优化用地结构和可持续发展为前提，通过增加存量土地投入、改善经营管理等途径，来不断提高城市土地的使用效率，并取得良好的经济、社会和生态环境效益。而土地的使用效益一般指土地使用活动所取得的各种有用成果的总称，包括经济效益、社会效益和生态效益三种。并且认为，后两者难以用量化指标表示，对其全面评价目前尚有困难。可以说土地的集约利用和土地的使用效益两者的关系是相互结合，相互包容的，具体关系可见图 1 。 创 汇利 税产 值时间投入人力投入资金投入土地投入投 入产 出 外部条件和社会效益 经济效益管理和体系 图1 土地集约利用与使用效益评价理论框架示意图3.2 土地集约利用水平与使用效益评价指标的选取杭州市土地集约利用与使用效益研究的基本思路是以城市土地集约利用与使用效益内涵界定为基础，以市场化、现代化、可持续发展为目标，以合理、合法、高效为出发点。因此所采用的指标体系一方面要反映城市土地集约利用的共性，另一方面要体现城市土地利用的特征。3.2.1 杭州市土地利用的独特性与其它城市比较，杭州市土地利用的独特性主要表现在四个方面:土地资源配置市场化程度高，市场机制在土地资源配置过程中发挥了主要作用。杭州市政府在1999年成立了土地储备中心，对现存的土地进行招标拍卖，提高了土地在市场中的使用效率。地理区位优势，城市化水平较高。杭州地处东南沿海长江三角洲的重要位置，是浙江省省会城市，是浙江省政治，经济和文化的中心，经济基础雄厚，其城市化水平相对于其他城市较高，用地结构也较为协调。高新产业是杭州市发展的动力，集聚效应明显。杭州具有资本、人才、技术的优势，势必促使其向资本密集型、技术密集型等产业结构方向发展，从而使土地利用体现高集约度，高产出率的趋势。杭州目前有三个国家级经济技术开发区，和一个国家级旅游度假区。外来资本占有率较大，土地需求量大，土地需求量远远超出土地计划供应指标，历次城市规划预期发展规模均被大幅度突破。土地供求矛盾尖锐，导致土地价格水平高及土地的过度利用，如杭州市房地产价格水平远远大于全国城市的平均水平。杭州市是国家历史文化名城、国际风景旅游城市，因此其城市的流动人口和暂住人口比例较高，杭州市城市土地集约利用潜力评价指标体系设计应充分体现这些特征，设计相应的指标，具体见3.2.2 指标的选取。3.2.2 指标的选取城市土地集约利用与使用效益程度在不同的空间层次上，参照的背景是不一样的，其成果的应用对象与技术方法也不尽相同。城市土地集约利用与使用效益评价一般包括三个空间层次，即城市总体的土地利用、城市功能区的土地利用、以及单个地块的土地利用，因此，在不同的地域范围评价城市土地集约利用潜力时，应针对空间尺度的差异，即城市建成区、功能区和地块三个不同的空间层次，选择相应的评价方法和设计相应的评价指标。本专题对杭州市进行了城市总体和功能区的土地利用两个不同层次的评价，主要分为城市土地集约利用与使用效益总体评价、生活用地集约利用与使用效益评价和工业用地集约利用与使用效益评价。以下是所选用的指标：城市土地集约利用与使用效益总体评价地均GDP年度GDP/城市建成区面积地均工业年产值年度工业产值/城市建成区面积地均固定资产投资总额累计固定资产投资总额/城市建成区面积地均财政收入年度财政收入总值/城市建成区面积地均房地产开发投资额年度房地产开发投资总额/城市建成区面积容积率建筑总面积/用地总面积建筑密度（建筑基底总面积/用地总面积）*100%城市用地增长弹性系数城市用地增长率/城市人口增长率绿地率（各类绿地的总和/用地总面积）*100%生活用地集约利用与使用效益评价人口密度人口数量/用地总面积人均拥有道路面积城市道路面积/城市人口量人均公共绿地面积城市公共绿地面积/城市人口量建成区绿化覆盖率城市绿化面积/建成区面积建成区绿地率城市绿地面积/建成区面积人均居住面积城市居住面积/城市人口量工业用地集约利用与使用效益评价地均工业年产值年度工业产值/已开发土地面积地均固定资产投资额累计固定资产投资额/已开发土地面积地均税收额年度税收总额/已开发土地面积地均利润额年度利润总额/已开发土地面积地均创汇额年度出口总额/已开发土地面积地均企业个数企业累计个数/已开发土地面积3.3土地集约利用水平及使用效益总体评价宏观层次以整个杭州市作为评价对象，侧重从城市地均GDP产值，地均固定资产投资额、地均财政收入、城市用地布局和用地结构的合理性等方面，评价建成区内土地总体的使用效率。 3.3.1 杭州市城市用地总体效益比较3.3.1.1国内外单项指标比较目前，国内外许多学者喜欢用城市GDP产值与城市建成区面积之比作为粗略衡量用地效益的表征方法。这种方法简便、直观，能大体上反映各个城市的用地水平。如表1是杭州市同中外城市的土地产出效益比较表。 表3.1 中外城市土地产出效益比较城市城市面积 /km2建成区面积 /km2市区人口/万人城市GDP/亿美元地均GDP/万美元/km2北京6494488726.88281.85770深圳1949136100.15201.214790上海3924550938.21495.29003汉城6006051056616.210184香港 107079576639.080924东京20595158165073.098524杭州3068227379.49144.45213从表3.1可以看出东京和香港的地均GDP产出较高，分别为98524万美元/km2和80924万美元/km2；上海、深圳和汉城的地均GDP产出次之；杭州与北京的地均GDP产出相接近，略低于北京。从目前的状况来看，杭州市土地利用总体效益水平跟国内的大城市比较已达到较高水平，但跟东京、香港等一些国际大都市还存在着较大的差距。表3.2 大、中、小城市用地效益相关资料比较（2001年）指标城市个数(个)建成区面积(km2)总人口 (万人)非农人口(万人)GDP(亿元)用地效益/亿元/ km2大城市911016117052.5312057.7735165.573.46中等城市300633015495.076084.9515565.32.46小城市2651326021666.374222.4618680.760.86合计6562975054213.9722365.1869411.632.33杭州市1227379.49193.261195.175.27注：数据资料为2001年表 2 是大、中、小城市用地效益相关资料比较，根据统计，国内91个大城市的平均用地效益为3.46亿元/km2，300个中等城市的平均用地效益为2.46亿元/km2 ，265个小城市的平均用地效益为0.86亿元/km2 ，全国的城市平均用地效益为2.33亿元/km2 ，根据2002年杭州统计年鉴的资料得出，杭州市的用地效益为5.35亿元/km2 ，已经达到并超过了全国大城市的平均水平，是国内城市平均用地效益的2.3倍，是大