1288 次 2004-11-16 试论林政执法中行政自由裁量权的制约问题 祝建兵* 一、林政执法中自由裁量权存在的现状 自由裁量权作为国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它 是行政机关及其工作人员在林政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。据统计， 在我国，国家颁布的法律、法规 80%都需要行政机关执行，而林业行政部门正是这其中的一 类行政主体。 在林业行政部门实施林政管理与执法过程中要依据大量的法律、法规，诸如中华人民共和 国森林法 、 中华人民共和国野生动物保护法 、 中华人民共和国种子法 、 中华人民共和 国森林法实施条例 、 中华人民共和国野生动物保护实施条例等等，这些法律、法规在授 权林业行政机关依法实施林政管理与执法的同时又赋予了林业行政机关大量的行政自由裁量 权。从目前情况看，在林政执法过程中，行政自由裁量行为有如下几种情形： 1、 在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可 在法定的处罚幅度内自由选择。例如， 中华人民共和国森林法第 39 条第一款规定： “盗 伐森林或其他林木的，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款” ，也就是说，既可以 在盗伐林木价值三倍至十倍之间的罚款中选择一定数额。 2、 选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量的 权力。例如， 中华人民共和国森林法第 43 条规定： “在林区非法收购明知是盗伐、滥伐的 林木的，由林业主管部门没收违法收购的盗伐、滥伐的林木或者变卖所得”也就是 说，林业主管部门在处理方式上，有选择的余地。 3、 对事实性质认定的自由裁量权： 即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事 项的性质的认定有自由裁量的权力。例如， 中华人民共和国自然保护区条例第 34 条第 1 项规定 ： “违反本条例规定， 有下列行为之一的单位和个人， 并可以根据不同情节处 100 元以上 5000 元以下的罚款： ” 。这里林业行政机关对“不同情节”性质的认定有很大的自由裁 量权。 4、 对情节轻重认定的自由裁量权：在林政执法过程中，依据的许多行政法律、法规不少都 有 “情节严重”这样语义模糊的词，而有的又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政 机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。 5、作出具体行政行为时限的自由裁量权：在林政执法过程中，依据的许多行政法律、法规均 未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的 余地。 二、林政执法中自由裁量权带来的两方面作用 从以上可以看出，在林政执法过程中存在着大量的行政自由裁量权，这类权能的存在对林政 执法工作或多或少的存在着影响，从现实表现来看，给林政执法工作带来了两方面的影响， 也即给林政执法工作带来的两方面作用。 自由裁量权给林政执法带来积极作用：大量的行政自由裁量权存在于林业林政执法中给林政 执法工作带来了积极作用，这主要体现在：1 、保证林政效率，这也是是自由裁量权存在的 决定因素。为了使林政机关能够审时度势、权衡轻重，不至于在复杂多变的问题面前束手无 策，错过时机，法律、法规必须赋予林政机关在规定的原则和范围内行使自由裁量权，从而 灵活果断地解决问题，提高林政效率。2、行政自由裁量权的存在可以弥补实在法律的不足。 法律面对复杂的社会现实，永远是滞后的。对于新出现的各种情况，林政机关必须拥有自由 裁量权来处理法律没有明确规定的情况。 3、 由于法律语言具有抽象性、 概括性的特征， 因此， 林政机关适用法律于具体事实的过程中，必然牵涉到对法律规定的理解，以及根据客观事实 选择相应法律条款，在此适用过程中必然需要自由裁量权的存在。4、法律关于行为的种类和 幅度规定存在诸多可供选择的规定时，林政机关在具体适用时也需要自由裁量权，才能作出 合理、公正的决定。 自由裁量权可能给林政执法带来消极作用：除了积极作用外，另一方面，行政自由裁量权又 对行政相对人的权益可能造成侵害，从而给林政执法工作带来困难。在法律法规只规定了行 政自由裁量权运行的一定范围和幅度以及诸如“行政合理”等原则时，如果林政工作人员的 素质跟不上行政法治要求，行政自由裁量权又缺乏程序约束及必要有效监督的情形下，相对 人的权益保障处在不稳定之中，被侵害的可能性极大。出现这种结果，主要是行政权力目标 合理，但手段不当，运行轨道欠畅通的缘故，其集中表现是滥用自由裁量权，在实践中具体 表现为：1、不正当的目的；2、错误的和不相干的原因；3、错误的法律或事实根据；4、遗 忘了其它有关事项；5、不作为或迟延；6、背离了既定的判例和习惯。 滥用行政自由裁量权违背了法律授权的目的和意愿，干扰和破坏了法制秩序，其后果严重， 危害性大。行政自由裁量权的滥用，可能带来的负面效应有：1.不利于林政执法秩序的稳定。 因为行政主体滥用自由裁量权，处理问题随意性很大，反复无常，畸轻畸重，不同情况相同 对待，相同情况不同对待，引起群众怀疑、不信任，产生对立情绪，不配合行政主体的管理， 行政违法行为增多，导致社会秩序的稳定性能差。2.造成林政执法秩序新的破坏。因为行政 主体的运权后盾国家行政权是伴随国家强制力实施的，行政主体的运权手段可采取强制性措 施。所以，行政主体面对无抵抗能力的行政相对大（事实上法律也不允许抵抗附着国家强制 力的行政行为） ，其滥用权力的行为是很容易实现，从而造成行政相对人的人身权、财产权的 破坏，而这种破坏的威力和后果都会超过行政相对人的违法行为。3.助长林政执法者的特权 思想。由于行政主体及其工作人员在行使自由裁量权时或多或少地带有一定的主观性，这样 法律法规对自由裁量权的条件、幅度等规定的越宽，某些行政工作人员越觉得自己手中的权 力“宝贵” ，从而在某些不健康因素的利诱下，将“公权”当“私权”运行，处事武断、专横、 随意，执法偏离公正、公平、公开的轨道，为所欲为，给群众留下极坏的印象。 三、对林政执法中的自由裁量权有效制约的思考 （一） 在林政执法中坚持相关原则 现阶段要减少行政自由裁量权对林政执法的负面影响，改善林政执法，首先要认真坚持如下 原则。1、科学性原则。现代市场经济条件下的行政改革和法制建设,必须特别注意坚持科学 原则,这包括体制的选择、 机构的设置、 权力的分配、 职能的划分、 人员的配备、 规范的确立、 条件的创设、 环境的改造、 动力机制和制动机制的设计等等,都必须按照现代科学管理和客观 实际的要求办事。2、效能原则。现代行政管理要求高效率、高质量,否则无法适应现代社会 生活迅速发展、日益丰富的现实。因此,在改革和调整林政执法和执法监督机制时,应在公正 的基础上着眼于提高其效率和保证其质量;否则,一旦失去了效率和质量,就失去了整个行政 法制的生命。3、独立原则。历史的经验教训证明,要避免不应有的外部干扰,特别是避免受到 来自被监督者的牵制和影响,原则上监督机构应以垂直领导为主,在人、财、物等方面具有必 要的自由独立性,保证有较为充分的人事权和办案经费,能够依法独立行使监督职权,决不能 由于人、财、物等方面的因素而受制于被监督者。4、网络原则。毋庸讳言,众多监督组织的 职责不清、关系不顺、相互之间缺乏协调、各自为战,是长期以来行政权力、腐败行为得不到 有效遏制的一个重要原因。在深化改革进程中,应采取有效措施,将各个监督力量更加紧密地 组织和协调起来,形成纵向贯通、横向联系、组织严密、结构合理、松紧有度、协调配合的网 络化组织体系。在这个监督组织网络中,纲绳应坚强有力,网目应覆盖公共权力行使的所有范 围和全过程,方能产生最大的监督合力和最佳的总体效益。5、民主原则。公共权力行使过程 及其监督过程的民主化,是法治国家推行民主政治、 达到法治目标的内在要求。 在人民民主共 和国特别是在人民当家作主的社会主义国家,行政权力和国家监督权力来源于人民,因而在林 政执法特别是执法监督工作中必须认真贯彻民主原则,“要有群众监督制度,让群众和党员监 督干部,特别是领导干部” 。6、责任原则。林政执法和执法监督工作理应严格实行责任制,从 制度上明确规定某一公共权力行使过程以及对它的监督检查究竟由谁负责,监督检查结果究 竟由谁负责处理,责任必须具体落实到有关部门和人员的头上。 如果执法者有违法、 不当或失 职行为造成损害后果,必须承担相应责任,真正做到“执法者受监督、负责任”;如果监督者有 违法处理、 处理明显失当或拖延不处理等违法失职行为时,也必须承担相应责任,真正做到 “监 督者受监督、负责任” 。 （二） 、合理规范林政执法中自由裁量权运行的程序 在林政执法过程中， 在坚持以上原则的基础上要重视对行政自由裁量权运行程序的合理规范。 任何行政权的行使都不能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围。林政执法过 程中，如果能够坚持以下几类程序制度对督促行政自由裁量权的公正、合理行使将起到重要 作用。1、情报公开制度。所谓情报公开制度，是指凡是涉及行政相对人权利义务的，只要是 不属于法律法规规定应予保密的范围，都应一律向社会公开，依法允许公众查阅、复制。2、 听取意见制度。行政主体拟实施的行政行为，如果涉及到某一行政相对人，必须事先征求意 见。同样，行政主体在实施自由裁量行政行为时，应认真听取行政相对人的意见，并加以认 真、充分地考虑。如果没有听取意见，而是随意裁量，且损害了行政相对人的利益，这是不 公正的。3、时效制度。该制度是指法律法规对行政主体实施行政行为的时间限制。 在行政 效率几乎成为行政活动生命的当今社会中，各国在行政程序立法中都毫无例外地在行政程序 各阶段规定了时效、时限、期间的内容，明确了违反时效的法律后果，我国行政处罚法 共 64 条，其中关于时效、时限的规定有 7 条。可见，时效制度在行政活动中的重要性。 （三）完善林政执法监督系统 在做好以上工作的同时应重视林政执法监督系统的建设工作，同样可以减小行政自由裁量权 对林政执法工作的负面影响。完善监督机制、改善林政执法的对策建议针对目前我国林政执 法中存在的突出问题及其原因并基于上述原则,根据贯彻依法治国的基本方略和与国际惯例 接轨的需要并结合社会转型期的实际,笔者就如何加强执法监督、改善林政执法,尽快建立起 符合社会主义市场经济发展和行政法制建设要求的林政执法和执法监督的新机制，主要从以 下几方面入手：1、认真实行林政执法依据和程序公示制度。历史经验教训早已证明,由于行 政法律规范的面广量大,普通公民难以熟悉;而在具体的行政管理活动中,如果执法依据和程 序不为相对人知晓,往往又会带来许多弊端。所以,有必要按照行政民主化、规范化的原则, 认真实行执法 2、设立专门的人大监督委员会。在部分各级人大设立监督委员会,专司监督之 职并牵头协调本行政区域内的执法监督工作和监督法制建设。为保证必要的权威性和加强党 的领导,该委员会的地位应高于本级人大的其他专门委员会(级别高半级,类似于纪委在中共 组织系统内的地位),其成员主要由各主要的地方国家机关、政党组织和社会组织推荐并被选 为人大常委的负责人组成;作为过渡模式,该委员会设立的经常性办事机构可与纪检、监察机 关合署办公,形成“三合一”的核心机构并负责牵头和协调本行政区域内的监督工作，以达到 监督机构健全、精简、统一和高效的机构改革目标。3、建立对主要林政执法机关首长的人民 代表信任制度。 由于行政首长对本机关工作负有领导责任,而某些领域的林政执法行为对社会 经济活动特别是老百姓的切身利益有着非常直接和广泛的影响,其执法偏差带来的社会影响 也特别大,所以有必要在现行的人民代表评议制度的基础上,进一步试行人民代表信任制度。 即由任免机关定期或不定期地组织人民代表对这些主要林政执法机关的首长进行信任投票, 如果本行政区域内多数人民代表对其表示不信任,则应及时采取警告、停职等措施,以促其廉 政、勤政,并取信于民。4、进一步完善公民申诉制度。现行行政管理的广度和深度