第五章 行政公务人员一、行政公务人员概述 （一）行政公务人员的概念和特征 行政公务人员，是基于一定的行政公务身份而代表行政主体行使行政职权、履行行政职责的工作人员。行政公务人员具有下列特征：第一，行政公务人员是个人。由于法律规范往往都是将某方面或某项行政权力直接赋予一定的组织，而不是个人，因此行政公务人员不是行政职权的法律主体。第二，行政公务人员是直接或间接代表行政主体实施行政职务的人员。虽然有时法律规范可能在一定条件下，直接规定某些行政公务人员可以采取某种权力或实施某种强制行为，如行政处罚法第五章中有关简易程序中行政处罚可以由执法人员当场适用的规定，但这也只是行政权力适用过程中的程序与方式的例外规定，并不表明该项权力归属于公务人员个人并能以其个人名义实施。第三，基于一定公务身份关系是行政公务人员实施行政管理行为的法律基础。行政主体是一个组织，其行政公务是由行政公务人员具体实施和完成的。行政公务人员以一定的任用方式成为行政主体或受委托组织的工作人员，获得直接或间接代表行政主体实施行政职务的身份和资格。第四，行政公务人员所实施的行政职务行为的法律后果归属于他所代表的行政主体，行政主体与行政公务人员之间实质上是一种委托代理关系，行政公务人员实施的行政公务行为在法律性质上属于行政主体的行为，体现行政主体与行政相对人或者其他行政主体之间的法律关系，因而其法律效力和责任后果当然归属于行政主体。 （二）行政公务人员的范围从现行法律规定来划分，可将行政公务人员划分为行政公务员和其他行政公务人员。1行政公务员。行政公务员是指国家依法定方式和程序任用，在中央和地方国家行政机关中行使国家行政职权、执行行政职务的工作人员。对此，可从如下几个角度来加以把握：首先，行政公务员是指在中央和地方国家行政机关中工作的人员。行政公务员任职于行政机关，既区别于其他国家机关（如权力机关、司法机关）工作人员，也区别于其他社会组织中执行公务的人员。这是多数国家公务员制度的规定。根据我国公务员法的规定，我国公务员的概念广于传统上的公务员概念，除了行政机关公务员以外，还包括立法机关、司法机关、人民政协等团体、执政党机关、参政党机关中从事公务的人员。因此，在我国，行政公务员的概念与国家公务员的概念有所区别，前者特指行政机关中的公务员，后者则泛指所有公务员，既包括行政机关中的公务员，目前还包括党委、人大、政协、民主党派、司法机构等中的公务员，范围和类型很广泛。 其次，行政公务员是指国家依法定方式和程序任用的工作人员。根据宪法、有关组织法和国家公务员法的规定，公务员的任用方式有三种，即选任、委任和聘任，而每种任用方式都有其相应的法定程序。再次，行政公务员是指在国家行政机关中行使行政权力、执行行政职务的人员，即行政公务员不包括行政机关中的工勤人员。行政机关内按照所要完成的行政事项设立相应的行政职位，并遵循一人一职原则配备和任用公务员。行政公务员按照任期与任用方式的不同，可以分为两大类：（1）各级人民政府的组成人员，通常由同级国家权力机关选举或者决定产生，有一定的任期限制，并依照宪法和有关组织法进行管理，在有些国家也称之为政务类公务员，或称之为特别职公务员；（2）各级人民政府组成人员以外的公务员，是行政公务员中的主要部分，主要通过考试或考核以委任形式产生，还有一部分通过聘任产生，一般没有任期限制，在有些国家也称之为业务类公务员，或称之为一般职公务员。行政公务员按照职位的不同，可以分为领导职务公务员和非领导职务公务员。（1）领导职务公务员是指在一定的领导职位上担任领导职务的公务员，也就是平常俗称的带“长”字的行政官员。（2）非领导职务公务员是指担任办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员等职务的公务员。2其他行政公务人员。其他行政公务人员是指除行政公务员以外的行政公务人员。其范围具体包括：代表被授权组织实施行政公务的人员；受行政主体委托实施行政公务的人员；代表受委托组织（也就间接代表了行政主体）实施行政公务的人员；行政机关中除行政公务员外代表行政机关实施行政公务的人员。行政公务人员在实施行政职务过程与行政主体和受委托组织所形成的权利与义务关系属于国家职权关系，是一种内部行政法律关系。行政公务人员行政公务员其他行政公务人员代表被授权组织实施行政公务的人员受行政主体委托实施行政公务的人员代表受委托组织实施行政公务的人员行政机关中除公务员外代表其实施行政公务的人员 图表51：行政公务人员的范围二、国家职权关系（一）国家职权关系的含义与特征国家职权关系，是指行政公务人员基于一定的行政职务而在任职期间与行政主体（代表国家）之间所形成的权利与义务关系。由于行政公务人员可分为行政公务员与其他行政公务人员，故国家职权关系也可以分成行政机关与行政公务员之间的国家职权关系和行政主体与其他行政公务人员之间的国家职权关系两种类型。国家职权关系具有下列特征：第一，国家职权关系本质上是一种国家委托关系。行政职权是国家权力，通过一系列法律条件和手续定位到国家行政机关。行政机关又通过设立行政职位和任用公务员方式构成国家职权关系，使公务员取得以国家名义承担行政职务的资格。第二，国家职权关系内容是行政职务方面的权利与义务。作为一种广义的行政法律关系，其内容当然是行政法上的权利与义务。第三，国家职权关系具有劳动关系因素，可以说是一种特殊的劳动法律关系。从事行政管理和实施国家公务，其本身也是一种劳动。第四，国家职权关系属于内部行政法律关系。国家职权关系的双方当事人（即国家行政机关和行政公务员）都属于行政组织系统内部主体；国家职权关系的内容，都是行政职务方面的权利与义务（即行政职权与行政职责），均属于行政组织系统内的权利与义务；国家职权关系的保障手段（如行政处分与行政申诉）也都是行政组织系统内的特定方式与程序。这是与外部行政法律关系明显不同之处。（二）国家职权关系的内容国家职权关系的内容是行政法所规定的行政机关与公务员之间的权利和义务。行政公务员的义务，是指法律基于公务员的身份，对于公务员必须作出某种行为或不得作出某种行为的约束与限制。根据国家公务员法，行政公务员的法定义务有以下几项：1模范遵守宪法和法律；2按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；3全心全意为人民服务，接受人民监督；4维护国家的安全、荣誉和利益；5忠于职守，勤勉尽责，服从和执行上级依法作出的决定和命令；6保守国家秘密和工作秘密；7遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；8清正廉洁，公道正派；9法律规定的其他义务。行政公务员的权利，是指国家法律基于行政公务员的身份和职责，对其在行使职权、执行公务过程中能够作出或不作出一定行为的许可和保障。根据国家公务员法的规定，行政公务员的权利包括以下几项：1职务保障权。即行政公务员有权获得为履行职责所应有的权力和应具有的工作条件。2身份保障权。即行政公务员非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或处分。3工资福利权。即行政公务员有权获得工作报酬和享受福利、保险待遇。4岗位培训权。即行政公务员有权参加政治理论和业务知识的培训。5批评建议权。即行政公务员有权对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议。6申诉控告权。即行政公务员认为其合法权益受到侵犯或受到不公平待遇，有权向有关机关提出申诉或控告。7申请辞职权。即行政公务员有权依法提出辞职。8其他法定权。宪法和法律规定的行政公务员的其他权利，如人身自由权、劳动休息权等。 三、我国现行公务员制度我国公务员制度的法治化，始于1993年国务院国家公务员暂行条例的颁布。作为授权性立法的国家公务员暂行条例历经12年的实践之后，在2005年上升为法律，由全国人大常委会颁布国家公务员法，于2006年1月1日起施行。（一）公务员的范围现行国家公务员法所定义的公务员，其范围远远宽于原国家公务员暂行条例。按照该法对定，所谓的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。按照这一定义，我国的公务员实际上既包括了立法、行政、司法等国家机关的全部公职人员，还包括了国家机关以外的组织即中国共产党机关、各民主党派机关，以及政协等机关的公职人员。也就是说，在我国，公务员基本上可以被理解为公职人员的同义词只要该人员纳入国家行政编制并由国家财政负担工资福利，这种做法在世界范围内来看都是十分特殊的。虽然公务员的范围已经非常宽泛，但是国家公务员法所实际调整的范围还要更加宽广，因为它的“附则”规定“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。”也就是说，尽管被授权事业单位中的这些工作人员在身份上并非国家公务员，其职位的取得、履行与丧失也很有可能受到国家公务员法的调整，成为事实上的“公务员”。在现实中，这些单位的工作人员（工勤人员除外）在任职与管理上确实与公务员没有实质性的差异。民主党派常设机构的公务员共产党和青妇机关的公务员权力机关和司法机关的公务员行政公务员图表52：我国现行国家公务员的范围（二）职位的分类公务员的职位，按照不同职位的性质、特点和管理需要，划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别，并可以在必要时由国务院增设其他类别。按照法律规定，公务员分为领导职务和非领导职务两种。其中，领导职务的级别划分如下：国家级正职（如总理）、国家级副职（如副总理、国务委员）、省部级正职（如部长、省长）、省部级副职（如副部长、副省长）、厅局级正职（如司长、厅长、市长）、厅局级副职（如副司长、副厅长、副市长）、县处级正职（如处长、县长）、县处级副职（如副处长、副县长）、乡科级正职（如科长、乡长、镇长）、乡科级副职（如副科长、副乡长、副镇长）。综合管理类领导职务的具体设置，根据宪法、组织法等法律文件确定。非领导职务仅在厅局级以下设置，具体划分如下：巡视员（相当于厅局级正职）、副巡视员（相当于厅局级副职）、调研员