探索有效的国有资产管理 体制和方式 十六大报告论及经济建设和经济体制改革时，重点阐述国有资产管理 体制改革，将之作为深化经济体制改革的重大任务，这是亮点之处。具体 而言，主要有以下四个观点：第一，在坚持国家所有的前提下，发挥中央 和地方的积极性。中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享 有所有者权益，这实际上是强调管理重心下移，扩大地方管理的权限。第 二，通过制定法律法规，建立国有资产管理体制，包括出资人制度以及管 人、管资产、管事相统一的体系。这其实是目前国有资产管理亟须宏观决 策的问题。中央的表态及时明了，必将产生现实效用和深远影响。第三， 科学界定中央和地方各自管理国有资产的领域，做到责任明确，为减少代 理环节，建立人格化机制奠定基础。同时，要求建立中央政府和省市 ( 地) 两级国有资产管理机构。第四。继续探索有效的国有资产经营体制 和方式。本文认为，探索有效的国有资产经营体制和方式关键在于处理好 以下三方面关系： 一政府行政管理与资产管理的关系 处理好政府行政管理与资产管理的关系，既是政府职能作用正常发挥 的需要，也是国有资产科学营运和合理履行职责的需要。比较极端的做法 有两种：一是政府行政系统全部直接管理国有资产，资产同时承担公共服 务和盈利性经营双重职能，这是计划经济体制下的运行模式，俗称政资合 8 1 一；二是政府行政系统与资产活动决然分离，这一模式被很多人认为是政 资分离的必然选择，是政企分开的前提条件。进入市场经济运行轨道。必 须摒弃第一种模式已成为不争的公理，眼下似乎只有做第二种选择。其 实，第二种选择并非最为理性。无论怎样改革，无论市场配置资源的功能 如何增强，竞争机制作用不可能包揽一切，覆盖全社会。社会的公共产 品、公共服务必须持续，并且质量不断提高、范围渐进扩大地被提供，这 是人类文明水平提升的标志，也是我国全面建设小康社会不可或缺的奋斗 目标。当然，公共产品、公共服务并非唯一地由政府提供，各种非盈利组 织甚至盈利性企业也可提供( 政府利用财税政策鼓励其介入) ，但由于受 利益和财力的制约，满足的程度是极其有限的。如果现代社会的基础设 施、严格收费甚至免费的公益项目均由非政府组织提供，难以言明今日社 会发展的综合水平和文明程度会倒退多少年。我国有些地区如温州早期采 用类似的做法至今还留下诸多遗憾。此外，对于一些战略性、稀缺性的资 源类产业以及必须垄断专营的项目，政府直接干预是社会稳定、持续、健 康发展的保证。这就提出了一个必须探索的课题：政府行政既不能全面直 接管理又不能隔绝于资产活动，因为着如此做到“政资分开”、“政企分 开”，意味着回到斯密在资本主义经济发展初期提出的“看不见的手”，政 府扮演“守夜人”角色的年代。出路何在? 必须选择新型的有效方式。可 供选择的模式有两种： 1 分类托管 分类托管的前提是分类，即将国有资产处于竞争领域和非竞争领域区 分开来，前者由国资管理机构完全依照市场规则进行盈利性操作，后者归 属于国资机构模拟操作。所谓模拟操作。其一，国资管理组织属于受托机 构，接受行政系统的必要指令。其二，资产投入的组织，虽采取公司形 式，嫁接企业机制，运用现代管理方式和手段，置身于市场环境，但不能 将盈利视为第一目标。在涉及公众利益关系时，如价格调整，某些经营项 目选择必须接受政府行政调控。其三，在企业接受必要干预前提下，采用 契约方式，给予利益补偿。政府干预逐渐走上法制化、规范化，并充分利 用市场机制的轨道。这样，国资管理机构的下属资产将构筑两大系统，即 典型经营类和非典型模拟类，其企业类型也由此决定。两类资产虽然可以 交叉渗透，但经营原则不可相互混淆，两者应在充分实现各自目标的前提 下资源共享，融通运作。例如，当盈利类企业认定投资非盈利类项目，虽 探索有效的国有资产管理体制和方式 r 一一一 然盈利率不高，但相对稳定、风险少，短期的盈利损失可以通过长期稳定 的薄利弥补，就可举资进入。相反，非盈利企业的资本也可通过部分投入 竞争类企业获利以更好地发展自身，实现公共利益。 2 直管授权 所谓直管授权，即政府行政直接管理非盈利资产，如资产归属财政机 构，政企之间采用授权方式运作。选择的理念是，既然资产活动服务于社 会效益，主要提供公共产品和公共服务或致力于控制经济命脉，平衡经济 营运，由政府行政直接调控更为直接、更为有效。国外很多国家如法国、 意大利、韩国等，政府行政直接控制国有企业人事权及重大决策权。这一 体制下的企业实质上也是模拟企业。在日常经营上，政府行政一般不直接 干预，但涉及公共利益的重大决策企业也无完整的自主权。实际上企业 是在政府授权范围内充分利用竞争机制，营运于市场领域。政府与企业之 间的关系也是通过契约的方式调节。 我国国有资产营运范围极其广泛，不同区域也有明显差异。从中央政 府和一些省市角度看，国有资产活动同时存在竞争和非竞争两大领域。虽 然退出一般竞争领域成为今后若干年国有经济结构调整的重要目标，但完 全退出竞争领域不仅关系社会形态选择，而且在较长时期也无实际操作的 可能。鉴于此，采用第一种方式较为恰当，即建立独立的国有资产管理机 构，统一管理处于两大领域的国有资产。因为，既然有竞争类国有资产和 国有企业存在，理应脱离政府行政，归属于国有资产管理机构。若再针对 非竞争领域国有资产采用直管授权模式，就会出现两种机构同时管理国有 资产的局面，不利于统一有效运作。然而，在我国的一些地区，尤其是 地、市、县以下区域，随着改革的深化，国有企业的战略重组以及国有资 产基本退出竞争领域，少量的国有资产直接服务于公共利益，这时，就可 以采用第二种模式直管授权而不必再成立独立的国有资产管理机 构。 二资产管理与资本营运的关系 政府行政管理与资产管理关系明确界定后，矛盾的焦点就集中于资产 管理内部关系的处理上，其核心问题是，在资产管理中突出资本经营。现 实生活中，资产管理并不完全等于资本经营。资产管理是指权利和责任主 体对资产活动进行计划、组织、控制、激励等，以达到预期目的的过程。 国资管理的基本目的应是：为增进社会总效益，提供必要的公共产品和公 共服务；为维护国家安全和政府的宏观有效调控提供财力支撑。因此，盈 利行为并非是唯一选择。从事以上目标的资产管理活动至少有三种类型： 保值型管理( 保本经营) 、盈利型管理( 允许在公众承受范围内获取合理 利润；进入竞争领域，较大幅度地增值) 和亏损型管理( 承认合理的政策 性亏损，但以控制亏损幅度或减亏为目标) 。资本经营则是以盈利、增殖 为根本追求的经济行为。实施了资产管理并非表明进行了资本经营( 尽管 资本经营属于广义上的资产管理) 。 如前所述我国国有资产客观上存在于非竞争与竞争两大领域，与此 相对应，必然具有资产管理和资本经营两大体系，即必须将资本经营从大 一统的资产管理中单列出来，形成独立的营运系统。 作为一般性的资产管理，其特点是：第一，主要职责是实现社会效益 目标，因而公众对资产运作载体的功能、质量评价高于经济效益评价。至 少从管理主体的评价标准看，社会效益应居首位。当然为了正常营运， 在公众能承受条件下，收费价格中含成本甚至合理的利润也可进入目标体 系，但重点应是加强内部管理，转换机制，降低成本，提高效率。第二， 管理主体既可归属于政府行政系统，也可委托独立的国资管理机构。第 三，授权管理既可打破行政区划、隶属关系和所有制类型界限，做到多元 投资，混合经营，也可按行政系统和区域界区进行。第四，企业具有相对 独立的自主经营权益，以契约方式实行经济责任制，但不以典型市场主 体、细胞形式参与市场竞争。优胜劣汰。 资本经营恰恰具有以上资产管理对立物的属性。首先，必须以经济效 益、盈利作为第一目标，这与其他类资本属性无本质区别，特殊性至多体 现为，更注重社会形象、信誉，不以牺牲或损害公众利益为手段实现利润 最大化。要求国有资本经营企业更多地承担以牺牲经济效益为代价的社会 责任，实际上否定了该类企业经营宗旨和资本属性，将资产管理与资本经 营简单地混淆起来。或者说，这依然是用一般的资产管理理念、思路去从 事国资经营。如果企业遵命屈从，牺牲效率，最后在竞争中败下阵地，管 理者为推卸责任，又从制度上予以否定，对经营者而言，其感受偏离公正 的程度远远超过不知内情的社会评论家和理论家。其次，必须由独立的资 产管理组织作为管理主体，承担营运责任。这不仅因为政府行政组织参与 探索有效的国有资产管理体制和方式 r 一一。一 势必造成政企不分，而且也不利于创造公平竞争的市场环境，甚至难免滋 生腐败。独立的资产管理组织虽然承担资本营运责任，以保值增值为经营 目标，但这并不等于直接从事资本经营活动，关键在于面向市场，开放地 选择经营主体，形成管人、管资产合一的能广泛参与竞争并能利用国际国 内两大市场资源的营运体系。再次，必须打破行业、所有制、行政区划等 种种人为限制，仅以效益为选择依据。投资主体( 资本经营公司) 的选择 既不受原有行业组织、区域组织身份的限制，也不排斥外来资本甚至是国 际资本的介入。管理机构应出色地利用市场机制，营造开放的竞争舞台， 让善于从事资本营运的组织竞相表演，采用招投标方式从中选择最佳的出 资人代表和授权经营者。最后，资本营运企业必须具有完全独立的生产经 营权( 包括自由定价权) ，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束， 走现代公司法人治理之路，成为优胜劣汰的市场主体。 近年来，上海、深圳等地建立了独立的国资管理机构，实行资产授权 经营，开始步人资本经营轨道。以上海为例，自1 9 8 3 年7 月建立国有资产 管理委员会( 内设国有资产管理办公室) 以来，逐步形成了国资委、资本 经营公司( 包括控股公司、集团公司等) 和生产经营企业的三层管理营运 架构，初步出现了资本经营雏形。然而，从全国各地的整体情况看，独立 的资本营运体系并未真正形成。问题源于现行投资公司或资本经营公司大 多数由原来的政府行政机构“翻牌”而建立，但症结又不在于控股公司、 资产经营公司或集团公司本身，他们也期望真正退出行政系统。同时，也 应该看到，通过一段时间的探索，已发生了两大变化：一是公司挂牌后， 机构发生了明显变化，不仅由于性质改变( 由政府行政组织转为资产经营 组织) 而导致“皇粮”逐渐失去，而且机构重组也卓有成效。尽管组织类 型的设计在各个公司均体现个性特色，但作为资产经营公司与过去行政组 织相异是共同之处。有的控股公司为保证运作日臻规范，并能与国际接 轨，在机构设计上还聘了外援( 如原上海机电控股公司聘请了德国的罗兰 贝克公司帮助谋划) 。二是公司挂牌后，发挥的功能具有明显的变化。保 护资产、盘活资产现已成为各授权组织的基本职责。如果说过去主要发挥 政府行政漏斗作用，现在的公司领导人则把精力、心血主要用在资产运作 上，管理营运好资本已成为控股公司、集团公司的共同要求。然而，“婆 婆加老板”之说为什么依然流行? 仅仅是因为议论者对上述明显变化不了 解吗? 其内在根源就是政府行政未能真正退出资本经营。也就是说，现在 的控股公司依然是政府原行政系统直接管束的企业( 他们依然拥有“下 属”企业的人事权) ，与过去的区别是现在既管生产经营，又管资本经营。 这样，控股公司、集团公司不可避免地继续发挥着行政漏斗的作用。因 此，“婆婆加老板”成为不容否认的现实。要想改变这一状态，真正做到 资本独立经营，下一步应致力于创造条件，截断行政与企业传统的直接关 系。为此，必须解决面临的三大难点： 其一，政府由直接的指标管理转向综合调控和服务。实施产值的指标 管理、指标推动，这是传统的计划经济体制下的习惯做法。只要G D P 指标 一下达，善于操作落实的就是原政府行政网络。为了确保指标任务完成， 这些组织凭借人事上的控制权，层层分解，层层下达，最后“一杠子到 底”，既管资本经营，又管生产经营。于是，决不会出现行政退出现象。 这样做，显然与政资分离、政企分离的目标背道而驰