公共危机管理 Public Crisis Management 案 例 分 析 1 一、公共危机管理的意义 1、现代政府面临的新挑战 v 所谓公共危机管理，也称政府危机管 理，是指政府针对公共危机事件的管理， 是解决政府对外交往和对内管理中处于危 险和困难境地的问题。即政府在公共危机 事件产生、发展过程中，为减少、消除危 机的危害，根据危机管理计划和程序而对 危机直接采取的对策及管理活动。 2 随着改革开放进程的加快和人员流动 频率的增加，疫病的传播途径和传播速度 不断变化，给公共卫生和人群健康带来日 益严重的挑战。同时，随着城市化的快速 发展，大城市中人口拥挤和环境污染等因 素使得对传染病的控制更为困难。 3 中国已经进入安全生产事故的多发期 。通过对一些国家安全生产形势的分析， 人均国内生产总值（GDP）1000美元 3000美元）这个区间，是公共安全事故的 高发期。中国目前正处在这个阶段。 据国 家安全生产监督管理局7月13日公布的最 新数据，2004年15月，全国共发生各类 事故366159起，死亡52719人，其中，工 矿商贸企业共发生伤亡事故5164起，死亡 5693人。 4 2003年的SARS事件、2004年的禽流感 暴发事件和2005年哈尔滨的水污染事件以及 各地频发的导致重大伤亡的灾难，看上去似 乎并不相关，但它们在本质上是有联系的， 共同预示着当代中国社会因巨大的社会变迁 正在进入一个“风险社会”甚至是“高风险社会 ” 。 5 v 城市社会内部发展、失衡和社会分裂，以 及城乡差距的持续扩大，使得城市发展面临整 体性风险。总体上看，中国城市社会的风险具 有人为风险特征，很多城市安全事故的出现是 与人的活动密切相关的。根本原因是： v 第一，城市，尤其是大城市人口密度高， 突发事件容易引起连锁反应，造成大面积的安 全事故； v 第二，城市流动人口多，不容易管理； v 第三，城市规模迅速扩大与基础设施建设 、城市管理水平之间的差距很大。 6 最突出的五大社会安全问题： v社会治安状况恶化； v食品质量低劣致病； v高强度传染病暴发和流行； v生态恶化及灾害应对机制落后； v危机预警和监控机制欠缺。 7 2、加强政府对公共危机管理的意义 v 首先，危机管理是提高组织管理绩效的决定因 素。众所周知，危机的发生必然会导致政府管理系 统内部的无序和系统失衡，从而影响政府的管理绩 效。实施危机管理可以保证政府组织系统在相对稳 定的环境下运行也可以使政府组织实现渐进式的 管理变革，促进社会兴旺发达。 8 v 其次，危机管理是提高政府组织管理水 平的必需。历史和现实已经证明，缺乏危机 意识，必然会导致管理水平低下。我国的政 府组织和企业目前缺乏一种能够预防、察觉 和化解危机的内在机制。危机管理包容了政 府组织在顺境、逆境之中以及发展过程各阶 段的管理内容，是一种具有较强操作性的管 理思想，因而它是目前较合适的管理模式。 9 v 最后，也是最重要的一点，危机管理是 防止政府组织老化，使政府组织之树常青的 关键所在。在经济学中，有个“帕金森”定 律，即政府组织从成立之日起就日渐倾颓， 这也就是说，政府组织存在的最重要职能便 是防止老化。随着社会和经济的发展，政府 组织的生存威胁越来越大，遇到的危机越来 越多，因此，要防止政府组织老化，就必需 实施和加强政府组织危机管理。 10 案例:从打狗风暴中看政府智慧的危机 自2006年4月以来，云南牟定县 有3人因被狗咬伤后医治无效死 亡。之后经过畜牧兽医专家研究 确诊是狂犬病。于是开始组织防 疫部门对狗注射疫苗，但就在注 射狂犬疫苗的期间，又从不同的 乡镇传来疯狗咬人的消息，态势 已经完全难以控制，为了保护群众的生命安全，县政府果断决 定对全县所有的狗采取射杀措施，并展开了广泛的宣传动员。 先动员狗主自行射杀，再由打狗队负责清理补漏。牟定县政府 出台文件，从7月25日到30日5天之内，全县所有的狗都要射 杀干净，不得遗漏。该县射杀一只狗给狗主人5元补贴。 11 案 例 分 析 v1从公共政策的角度出发，分析牟定县政府 出台的捕杀所有狗只的文件是否与有关法律 相冲突？ v2牟定县政府官员处理此次事件的思维方式 如何？ v3分析牟定县政府此次应急处理措施的适当 性。你是否有更合理的应急措施？ 12 二、公共危机管理的内涵 v1、危机的含义 公共管理理论认为，危机是对一个社会系 统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁， 并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必 须对其作出关键决策的事件； 企业管理学认为，危机是一种决策形势， 在此形势下，企业的利益受到威胁，任何拖延 均可能会失控而导致巨大损失； 组织行为学认为，危机是组织明显难以维 持现状的一种状态。 13 v 一般认为，危机通常是在决策者的核心价 值观受到严重威胁或挑战、有关信息很不充分 ，事态发展具有高度不确定性和需要迅速决策 等不利情景的会聚。 v 危机是对组织系统的总体目标和利益构成 威胁而导致的一种紧张状态。 v 危机根据影响时空的范围分为国际危机、 国内危机和局部组织危机。一般突发事件引发 的危机往往是局部的，如食物中毒、工厂有毒 有害物质的泄漏等往往仅影响局部地区和人群 ，但一些局部的突发事件如处理不好，可引发 全国性甚至国际危机，“非典”的爆发流行就 是一个典型案例。 14 危机与突发事件、紧急事件 v突发：强调事件发生的不可预测性。 v紧急：强调对事件处理时间的迫切性。 v危机：强调事件可能会导致灾难性后果。 危机 事件 突发 事件 突发性 危害性 紧急性 15 公共危机事件 v 在公共管理中，并不对突发事件和危机事 件作严格区分，只是在描述影响范围小、危 害性低的日常突发紧急事件时使用突发事件 的概念，而对影响范围大、危害深的突发事 件则称为公共危机。 v 对于不具有危害性或危害性很低的突发事 件和缓慢演进的可控性危机事件，一般不属 于政府要面对的突发事件范畴。 16 2、突发公共事件分类分级 v自然灾害 v事故灾难 v公共卫生事件 v社会安全事件 17 （1）自然灾害。主要包括水旱灾害，气 象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害 ，生物灾害和深林草原火灾等。 18 因天气持续高温发生山火，8月31日 重庆当地村民与部队官兵一起灭火。 19 （2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各 类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备 事故，环境污染和生态破坏事件等。 20 （3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群 体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动 物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安 全的事件。 2005年7月四川资阳猪链球菌事件 21 （4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件， 经济安全事件和涉外突发事件等。 22 社会性危机事件 v 社会热点问题的变迁 v 社会不安（social unrest） v 社会骚乱（Riots） v 游行示威 v 罢工 v 小规模的恐怖主义活动等 23 宏观经济安全事件 v 恶性通货膨胀或紧缩 v 国际汇率的巨幅波动 v 股票市场的大幅度振荡 v 失业率居高不下或上升 v 利率的大幅度变化 24 突发事件危机的特征： (1) 突发性 (2) 危害性 (3) 紧急性 (4) 连锁性 （5）群体性 (6) 不确定性 (7) 机遇性 25 危机虽然可能发生，但政府应有能力管理； 危机虽具有突发性，但可以预防； 危机虽有不确定性，但可以降低； 危机虽然无法避免，但可以减缓强度，缩小范围； 危机虽会造成损害，但可以减少到最低限度； 危机虽会产生风险，但也是改善和发展的机会。 26 3、危机管理的含义 v 所谓危机管理，就是指组织为应付各种 危机情境所进行的信息收集、信息分析、问 题决策、计划制订、措施制定、化解处理、 动态调整、经验总结和自我诊断的全过程。 危机管理的目的就是变危险为机遇，使之越 过陷阱进入新的发展阶段。 27 v 从最广泛的意义上说，危机管理包含对危机前 、危机过程中、危机后所有方面的管理。通过寻找 危机根源、本质及表现形式，并分析它们所造成的 冲击，就能够通过降低风险和缓冲管理来更好地进 行危机管理。简而言之，有效的危机管理需要做到 如下方面：减少危机的来源、范围和影响；提高危 机初始管理的地位；改进危机冲击的反应；完善修 复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。 28 v 危机事件的发生过程可分成为三个阶段：危 机前阶段、危机阶段以及危机后处理阶段，各个 过程之间体现了危机发展的一个循环周期。对危 机管理过程的各个阶段应当采取什么策略和措施 ，有哪些需要注意的问题，如何尽可能地将危机 事件的发生控制在某一个特定的阶段，使它不向 性质更为严重的下一阶段演变，防止危机扩大， 减少损失，这是危机管理需要解决的问题。 29 案例：B矿务局职工群体讨要工资事件的处置 起因与经过 B矿务局所属煤矿部分职工家属因企业欠发工资问 题，于 7月5日开始串联上访，到7月9日早晨8时左右， 出现矛盾激化，一开始与矿务局领导的对话演变成冲击 铁路、拦车断道。聚集人数最多时达1.5万余人，致使当 地火车站停运95个小时。从7月9日到11日早晨，事态发 展扩大，群体规模增大，对立情绪进一步上升。7月11日 5时30分至12日凌晨，事态形势趋于复杂化，群众对抗 情绪达到高潮。到13日6时，省委、省政府领导出面对话 安抚，同时出动警力维持秩序，对抗事态趋缓。随后， “709” 拦车断道大规模群体性事件得到化解。 30 这起大规模群体性事件引起中央、国务 院和省、市党委、政府的关注。事件造成35 列列车不能正常运行；堵塞当地公路交通近 36小时；多数煤井停止生产，平时B矿日产 煤1000余吨，事件发生期间仅出煤60余吨； 公安机关和武警部队动用警力、兵力2600余 名，间接备勤警力1000名，动用火车3列次 ，汽车100余辆；事件发生正值北京申奥最后 表决的关键时刻，当天海外媒体就在国际互 联网上登载了这一消息，造成一定的国际影 响。 31 现场应急办法 v（1）事件发生后，立即成立了由省市领导组成的处置 “709” 事件联合指挥部，指定处置预案，组织开展法律 宣传。部署加强现场及社会各方面情报信息的搜集和反 馈，密切注视事态发展。派出人员搜集信息，调查摸底 ，寻找重点人员，做重点工作和重点防范，控制事态发 展。 v（2）针对事件出现组织化、社会化特点，指挥部研究 决定分5条线开展工作。第一条线，组织发动，做好备 勤工作。第二条线，派出专门警力配合党政领导在现场 用高音广播与聚集群众进行对话，宣传关于维护B矿 地区治安稳定的宣传提纲，通过有线电视向社会播发 。第三条线，派出警察维持秩序的同时，积极对群众做 思想说服工作。第四条线，采取主动措施防止矛盾激化 ，避免事件升级。第五条线，加强对铁路中心现场的布 控，注意防范外来影响的介入。 32 v根本措施 （1）7月9日晚，安排9辆长途客运汽车将受堵列车上的旅客全部送达目的地。 （2）调整列车运行路线，从9月18日起，途径A镇火车站的客运列车改道绕行。 （3）帮助B矿务局安排好运输经营，煤炭开始装车外运。 （4）帮助矿务局迅速销售、调运18