国外审计动态第12期（总第216期）审计署审计科研所 2007年7月18日欧盟审计院的职能和作用一、 欧盟审计院产生的历史背景欧洲联盟（简称欧盟，European Union - EU）是由欧洲共同体 (European communities-EC) 发展而来的，是一个集政治实体和经济实体于一身、在世界上具有重要影响的区域一体化组织。1991年12月，欧洲共同体马斯特里赫特首脑会议通过欧洲联盟条约，通称马斯特里赫特条约（简称马约）。1993年11月日，马约正式生效，欧盟正式诞生。总部设在比利时首都布鲁塞尔。1975年7月，欧共体签署布鲁塞尔条约，决定设立欧盟审计院。1977年10月开始运行，总部在卢森堡。1991年12月的马斯特里赫特条约使欧盟审计院成为欧盟委员会(Commission of European Union)的一个组织。欧盟委员会是欧洲联盟的常设机构和执行机构，负责实施欧洲联盟条约和欧盟理事会作出的决定，向理事会和欧洲议会提出报告和立法动议，处理联盟的日常事务，代表欧盟对外联系和进行贸易等方面的谈判等。这个条约要求审计院就欧盟委员会会计帐目财务报表的可靠性、以及在这些重点帐目中遵循的法律和规定，发布年度保证声明。1997年10月的阿姆斯特丹条约承认审计院作为一个欧盟的组织，因此，相应地扩大了审计院的审计范围包括联盟的第二和第三主要工作（国外和安全政策，以及公正和内部事务）。条约强调审计院对违规行为采取措施并与欺诈斗争中应该发挥的作用。此外，在法院保护其特权之前，条约肯定审计院有权力对其他欧盟组织采取行动。2001年2月的尼斯条约规定审计院由来自每个成员国的成员组成。条约还规定审计院可以在成员中间采纳特定形式的报告和意见，而不是整个审计院。条约确认对每个主要的欧盟活动领域发布具体的保证声明评价。它也强调了审计院和成员国最高审计组织合作的重要性。二、欧盟审计院的使命和任务欧盟审计院的使命是独立地审计欧盟资金的收入和支出，并且通过这些去评价欧洲审计组织执行任务的方式。审计院检查资金的运行是否已经作了准确的记录，执行和管理是否符合法律和规定，是否经济、有效和高效。通过发布相关的、客观的、及时的报告，审计院使公众了解它的工作成果。审计院负责的工作，目标是促进提高欧盟资金在所有水平上的资金管理，目的是为了确保欧盟公民资金价值的最大化。欧盟审计院是欧盟资金的外部审计机构。EC条约中的246至248条列出了对欧盟审计院的授权。欧盟审计院 审计欧盟所有收入和支出的帐目，包括联盟的所有部门，除非另有特殊情况； 充分考虑到经济性、效率性和效果性，检查欧盟的所有收入和支出，是否符合法律和规定，以及是否建立了健全的资金管理等； 发布包括观察每个资金年欧盟预算执行的年度报告，包括对当年欧盟资金的可靠性发表，以及交易合法性和合规性的保证声明； 审计院可以在任何时间递交就它们选择的具体主题发表观点，特别是以特殊报告形式； 报告在审计过程中发现的违规或可疑舞弊事件； 对欧盟财务方面的立法提议提出正式意见； 对反舞弊中可以采取措施的任何提议提供咨询； 协助权力机关欧洲国会通过发布审计报告和建议，实现对欧盟预算执行的控制。 审计院没有司法权，报告和意见都不具有法律效力。审计院的工作由那些对欧盟项目和财务的立法、管理和执行承担责任的机构和部门用于提高资金管理水平。三、欧盟审计院的组织和结构成员EC条约规定审计院由每个成员国的一个成员组成。在每个成员国提名的基础上，经与欧洲议会协商后，由欧盟委员会任命。根据欧盟条约，成员应是从服务于或曾经服务于一个外部审计部门的人员中选择。成员的任职期限是六年，并且可以更新。要求成员履行他们的职责时完全独立，重视欧盟的利益。成员组成一个委员会（College），它是这个组织的主要决策制定主体。在审计院的年度工作项目中，每个成员应对审计项目评估工作承担执行责任。完成审计项目评估的专业的审计人员协助他们。主席成员从他们中间选举出的主席主管欧盟审计院。主席的任职期限是三年，并且可以更换。首先，主席的角色在他们中间是平等的。他或她主持审计院会议，确保执行审计院决定，以及得到有效组织及其活动的管理。在所有的外部的关系中，特别是在执行机关，其他的欧盟组织和成员国以及受益国的最高审计组织的对外关系中,主席代表审计院。主席负责外部关系部门和法规服务。秘书长在组织中，秘书长是最高的官员，由审计院任命。他或她对行政和审计院的员工管理承担责任，包括专业培训，为每种官方语言组织一个翻译服务单位。秘书长也负责秘书处。人力资源欧盟审计院的员工由审计员、翻译官以及行政人员组成，大约760人。这些来自公共或私人部门的审计院的审计员工有广泛的专业知识背景和经验，包括会计工作实务，内部审计和外部审计，法律和经济。审计院从所有成员国雇佣员工，确保在其劳动力队伍中，有广泛充分通晓外国语言和专业技能的人才。内部组织审计院以委员会方式(College body)运行，它的成员以通过多数投票方式决定是否采纳审计报告和建议。审计院会议不对外公开。审计院制定自己的程序规则管理其内部运作，但这些程序规则需要递交到欧盟委员会以获得同意。审计院按照不同预算领域以审计团队的方式设立许多专业部门。CEAD审计团队（协调、评估、保障和提高）负责对保证声明的协调、质量保证和改进审计方法的工作。审计院把每个成员分配给一个团队。每个团队由一个“资深者”任主席，他由每个团队成员从他们中间选举产生，任期两年后可更换。在和该团队其它成员意见达成一致的情况下，主席确保每个团队和其决定顺利进行。另外，有一个管理委员会，它的成员由代表每个审计团队的成员组成，负责通过审计院对管理事务做出正式的决定。自从2004年开始，只要三分之二的审计组成员或管理委员会成员做出决定，不需经过审计院讨论就可以通过文件。审计院任命内部审计员，向审计院中由3个成员和外部专家组成的审计委员会报告。四、欧盟审计院的审计范围欧盟条约要求审计院审计欧盟一般预算(General budget of the European Union)和欧盟发展基金(European development funds)的贯彻执行以及欧盟部门和机构的财务报表。审计的对象从财务报表到具体预算范围或管理项目的详细检查都有相当大的变化。审计工作分为：定期的审计任务，包括欧盟财务报表、联盟建立的欧盟发展基金和所有其它部门及机构的审计；选择性的审计任务，就是审计院为具体审计选择审计范围或特定利益的管理主题。欧盟审计院独立地组织和执行其它欧盟组织和联合政府的审计工作。它有选择审计工作的决定权力，包括审计内容、下面提到的审计方法、以及怎样或何时呈递审计意见和发表审计结果。与其它公共的审计组织一致，参与预算或管理对象选择，审计院不会每年对每个预算领域都进行深入地审计。作为确定审计任务的一个基础，审计院通常对整个审计范围作风险性分析工作，考虑一些事项，诸如众所周知的问题或弊端、资金的重要性、以及先前审计项目成果。在风险性分析结果和需要确保预算领域平衡覆盖的基础上，对潜在的审计工作进行排序。在确定最终审计工作的选择时，考虑因素包括欧洲议会、委员会和公众对具体事项的关注程度。审计院开展的工作遵循自己的审计政策和准则。这些政策和标准，明确了把国际接受的标准运用到欧盟环境中去，特别是以INTOSAL为基础的审计准则和国际会计联合会发布的国际审计准则。欧盟条约赋予审计院可以获得开展工作所需要任何信息的权力。审计院能够在欧盟组织机构中开展现场审计，前提是管理基金的主体或法人以欧盟、成员国或受益国使用或管理资金。违规和欺诈欧盟审计院报告任何违规和可疑的欺诈。防止、发觉和跟踪错误和违规的主要责任是依附于欧盟项目、欧洲委员会和成员国对管理和执行的责任之内的。在此，审计院评估委员会和成员国怎样更好地履行他们的职责，并确认怎样才算实现了改进。无论是在它的审计工作中或接受公众的举报，当审计院了解可疑的欺诈、腐败和一些其它违法活动事件时，就应立即与欧洲反欺诈办公室（OLAF）沟通。在成员国和受益国，OLAF负责进行详细的调查和检举，并追回欧盟资金。建议条约要求审计院对每个有关财务方面的立法或修改法律提供一个正式的意见。其它欧盟组织也要求审计院就具体的事务向它们提出正式的意见。五、欧盟审计院的审计方法与其它公共部门的审计组织一样，欧盟审计院开展两种不同类型的审计，分别为财务审计和健全财务管理审计(Sound financial management audit)。财务审计帐目的可信度：财务报表是否完整准确？根据条约和财务法规，审计院的职责是审计欧盟一般预算、欧盟发展基金、联盟建立的所有部门和代理机构有关的收入和支出的财务报表。一般来说，这些报表由资产负债表，经济产出表，现金流量表，资产变化报表和附注笔记组成。目标是为了证实财务报表是否真实、公允地反映了年度结果以及年末的资金状况：对交易、资产和权益已经完全并正确地进行会计记录；它们是存在的；它们属于被审计单位；它们在财务报表里正确地体现出来。包括对管理运用重要会计原则和重要性判断是否恰当的评估。法律和规则：取得的收入和发生的支出是否遵守所有相关的规则和法规？条约和财务法规要求审计院审计欧盟提供资金的业务和预算执行的合规性和合法性。目标是确保业务执行遵循了相关的规定和法规，也确保它们的真实存在，并且已经正确地作了计算，欧盟援助的受益人已经履行了他们的责任。审计包括从委员会通过不同管理层次的发生的收入或支出以及每个最终受益人取得每项来自欧盟的收入或取得的援助。保证声明自从1994年起，条约要求审计院提供一个保证声明,包括对欧盟财务报表的可靠性意见和对重大交易的合法性和合规性的意见。保证声明是建立在详细的资金审计基础上。保证声明的主要目标是通报执行部门是否做到： 欧洲委员会编制的欧盟一般预算的合并财务报表，为年度和年末资金活动状况给出真实和公平的评价； 在执行预算时，遵守法律和合同的条款。审计院全部保证声明的意见是建立在对欧盟每个主要活动领域的具体评价基础上，这些评价可以提供错误、弊端的原因、以及怎样改进管理的信息。具体的评价建立在以下基础之上： 在委员会和成员国及受益国中进行内部控制系统作用的评价（特别是督导系统）； 建立在对每个预算领域业务进行抽样检查基础收集的审计证据； 来源于其他审计师执行的欧盟资金审计的证据； 对欧盟委员会秘书长发表的年度活动报告和公告的检查。保证声明具体的评价包括监控要素，目的是为了提供一个对资金管理质量的客观评估，并且允许长时间的跟踪监控。保证声明以及相关信息，发布在委员会的年度报告中，并提交给欧洲议会和委员会。同时，该声明与欧盟财务报表一并发表在官方杂志上。此外，除了关于一般预算执行的意见之外，审计院也对欧盟发展基金账目的可靠性发表年度保证声明，以及重要业务的合法性和合规性，欧盟机构和部门的财务报表也发表相似的意见。健全的财务管理审计货币价值：资金是否以经济、有效率和有效果方式管理，为联盟公民提供有价值的服务？目标是为了评计委员会和成员国怎样应用健全的财务管理原则经济性、效率性和效果性管理欧盟的资金。这种类型的