公务员因公致残抚恤制度研究作者 陈小勇近年来，随着公务员因公致残抚恤金标准的不断提高，公务员因公致残抚恤工作出现了一些新现象，诸如公务员因公致残抚恤参照军人规定执行的规范性文件被申请合法性审查；公务员申请评定因公致残的数量不断上升，有些地方甚至出现每年以100%-200%的增幅上升；公务员申请评定因公致残的情形不断增多，工作中出现的不慎滑倒受伤、参加文体活动受伤等都要求评残；公务员及有关单位在因公致残评定程序中出现造假情况；民政部门的不予评残决定在复议、诉讼中接连出现被撤销的情况等。这些新情况和新问题，影响了公务员因公致残抚恤制度的正确理解和执行。现实的问题迫切要求我们研究该制度的历史背景、剖析存在问题及其原因并提出完善相关制度的建议和措施。一、公务员因公致残抚恤制度的历史沿革建国以后，公务员在不同时期分别有革命工作人员、国家机关工作人员、公务员等称谓。公务员因公致残抚恤制度自1950年确立以来，经历了三个不同历史时期。（一）1950年-1988年，革命工作人员因公致残褒恤制度时期。1950年11月，经政务院批准，内务部发布革命工作人员伤亡褒恤暂行条例，其中第一条规定：“凡革命工作人员因公伤亡者，依本条例之规定褒恤之。”该条例正式建立了我国革命工作人员伤亡褒恤制度，规定对因对敌斗争负伤致残的革命工作人员按照革命残废军人优待抚恤暂行条例评定残疾等级并发给抚恤金；对因公负伤致残的革命工作人员按照革命残废军人优待抚恤暂行条例评定残疾等级并发给优待金。从此，革命工作人员因公致残褒恤制度建立，革命工作人员因战、因公致残的残疾等级评定和抚恤金、优待金发放按照军人的规定执行。（二）1988年-2004年，国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤制度时期。1988年7月国务院发布军人抚恤优待条例（以下简称条例），规范了军人的抚恤优待，同时赋予民政部解释权。民政部根据解释权限和国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤工作的延续性，于1989年8月下发了关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤如何办理的通知（民1989优字34号），明确了国家机关工作人员评残条件与范围、伤残抚恤（保健金）标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等参照条例及民政部解释条例的有关规定办理。从此，国家机关工作人员、人民警察因公致残抚恤制度参照军人的规定执行。民政部门根据民政部关于印发关于贯彻执行军人抚恤优待条例若干具体问题的解释的通知（民1989优字19号，以下简称条例解释）第“九”部分规定的情形认定国家机关工作人员、人民警察因公致残。期间，1995年2月28日，人民警察法施行，该法第四十一条第一项规定：“人民警察因公致残的，与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。”人民警察因公致残的抚恤和优待，从法律上明确了享受与现役军人同样的待遇。之后，公安机关人民警察抚恤办法（公发199618号）、国家安全机关人民警察抚恤办法（1997国安发（人）5号）、人民法院、人民检察院司法警察抚恤办法（法发19986号）相继出台，均规定了警察的因公致残的评定范围，范围与条例解释中的因公致残情形一致。1997年4月1日，民政部发布伤残抚恤管理暂行办法，该办法第二条第（四）、第（五）项明确了“国家机关行政编制工作人员”和“授予警衔的行政编制人民警察”为民政部门评残对象；该办法没有规定评残的条件和情形。在这个阶段，人民警察因公致残情形依据人民警察法及相关规定由民政部门认定；国家机关工作人员因公致残情形，由民政部门按照民1989优字34号的规定参照条例及条例解释认定。（三）2004年至今，公务员因公致残抚恤和工伤保障制度并行时期（公务员工伤问题在本文不做详细阐述）。2004年8月，条例修订实施后，依据国务院“三定”规定确立的民政部职责，民政部下发了关于国家机关工作人员、人民警察伤亡抚恤有关问题的通知（民函2004334号），再次明确规定：国家机关工作人员、人民警察因战因公负伤致残，其伤残性质的认定和伤残等级标准、伤残抚恤金标准、补办评残手续和伤残抚恤关系转移等，参照条例及民政部伤残抚恤管理暂行办法的有关规定办理。2004年1月，工伤保险条例施行，该条例附则第六十二条第一款规定：“国家机关和依照或者参照公务员制度进行人事管理的事业单位、社会团体的工作人员因工作事故或者患职业病的，由所在单位支付费用。具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事行政部门、财政部门规定。”但至今具体办法没有出台。2006年1月，公务员法施行，该法第七十七条第一款规定，国家建立公务员工伤保险制度；第二款规定，公务员因公致残的，享受国家规定的伤残待遇。在这个阶段，人民警察因公致残评定依据是公务员法、人民警察法及相关规定，因公致残情形根据人民警察法参照军人的规定执行；其他公务员因公致残评定依据是公务员法、伤残抚恤管理办法（伤残抚恤管理暂行办法2007年废止），因公致残具体情形由民政部门参照条例关于军人的规定认定。公务员的工伤评定依据是公务员法、工伤保险条例，工伤具体情形认定没有相关规定。二、公务员因公致残抚恤工作中存在的问题公务员因公致残抚恤制度几经变化，但保持了一定的延续性和稳定性，在保障、激励公务员履行职责中发挥了重要的作用。在社会建设和经济发展过程中，政府职能逐步转变，公务员褒扬和保障制度也随之相应改变。在新时期，公务员因公致残抚恤工作面临诸多问题：（一）制度方面。公务员因公致残情形是根据民政部的一个规范性文件（民函2004334号），参照军人的规定执行，即条例第二十条第二款规定援引的第九条的情形，包括“在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件致残的”、“因患职业病致残的”、“因医疗事故致残的”以及“其他因公致残的”等（情形不包括“在执行任务中或者在工作岗位上因病猝然致残”。医学上没有“猝然致残”的说法，因此“猝然死亡”情形不能被援引）。 这些条件是基于军人身份和活动的特殊性而设定的，并不完全适用于公务员。因此，公务员因公致残情形参照原则和参照方法没有明确。有一种意见还认为，民政部规定公务员因工致残抚恤参照军人的规定执行没有上位法的依据。由此，有公民还以民函2004334号无权规定有关国家机关工作人员伤残抚恤，属越权规范性文件，向国务院申请合法性审查。（二）公务员方面。一是公务员将所有与工作有关的致残情形都申请评定因公致残。由于前述制度方面的不明确，公务员认为只要是“工作地点、工作时间、工作原因”致残的，都应当评定为因公致残。如果没有被确认，则诉诸复议、诉讼或者信访。二是公务员在因公致残评定过程中时有造假问题。为获取因公致残评定，个别公务员出现伪造致残性质和致残经过，造成了政府形象和公信力受影响。三是个别公务员利用身份和地位优势，以“人情关系”疏通，获取因公致残抚恤。（三）公务员所在单位方面。目前，公务员因公致残抚恤采取中央财政负担原则，地方财政不承担责任，公务员所在单位也不承担责任。这样的经费渠道安排，导致没能形成有效的制衡机制，从而会增加地方及相关部门办理因公致残评定的积极性，从而出现公务员所在单位不严格审核其工作人员的致残性质和致残经过的现象。有些单位将公务员因公致残抚恤理解成一种福利待遇，努力帮助其工作人员争取，甚至出现出具违背事实的致残性质和致残经过证明等问题。（四）评残机关方面。一是评残机关负责评残的工作人员严重不足。根据伤残抚恤管理办法，公务员因公致残抚恤的办理实行“三级审核”制度，即由县级人民政府民政部门审核后报送市级人民政府民政部门，最终再报省级人民政府民政部门。这三级民政部门都没有专职从事公务员因公致残评定的工作人员。二是评残机关对涉嫌造假行为制约薄弱。省级人民政府民政部门作为公务员因公致残最终评定机关，面对有些国家机关及其工作人员的不配合，调查取证压力大，制约手段少。（五）复议和司法机关方面。一是与民政系统分歧意见较大。人民政府法制机构、人民法院在审理涉及公务员因公致残评定的复议、诉讼案件中，对因公致残认定上，坚持 “行政相对人合法权益最大限度保护”原则，对“在执行任务中或者在上下班途中，由于意外事件致残的”情形从文义、法理上理解。而很多地方民政部门从制度本意的褒扬性进行答辩，与法制机构、人民法院意见不一致，导致了省级人民政府民政部门的一些不予评残决定被撤销，因公致残抚恤工作相对被动。二是个别地方法制机构、人民法院对公务员因公致残情形的理解采取“工作时间、工作地点、工作原因”的评判标准。极个别地方出现以换位思考的方式评判，即审理案件者将案件的情形假设在自己身上，得出的结论是“我如果遇到这种情形，我也应该被评定为因公致残”。三、公务员因公致残抚恤存在问题的原因公务员因公致残抚恤工作中出现的问题，既有制度的原因，也有执行的原因；既有历史的原因，又有现实的原因。（一）公务员因公致残抚恤制度转型时期立法制度没有科学衔接。一是2004年军人抚恤优待条例施行后立法制度没有科学衔接。2004年，条例修订实施，此时我国立法制度相对完善，已有立法法、行政法规制定程序条例等法律法规。民政部仍沿用1989年做法，以规范性文件（民函2004334号）规定公务员因公致残抚恤参照军人规定执行，是不规范的。此时，国家应该从整体制度设计考虑，在制定条例规范军人抚恤的同时，完善公务员因公致残抚恤制度。二是2004年工伤保险条例施行后立法制度没有科学衔接。2004年，工伤保险条例公布施行，其中附则对公务员因工作遭受事故伤害或者患职业病的问题作了规定，具体办法由国务院劳动保障行政部门会同国务院人事部门、财政部门规定。该条例第一次明确提出公务员工伤的规定，但至今相关部门仍然没有制定具体办法。三是2006年公务员法施行后立法制度没有科学衔接。2006年，公务员法施行，该法第七十七规定第一款、第二款分别规定了公务员工伤保险和因公致残抚恤。但至今，在公务员工伤方面，国家仍然没有对公务员工伤保险作进一步的规定。在公务员因公致残抚恤方面，民政部于2007年制定伤残抚恤管理办法，明确了“因战因公负伤时为行政编制的人民警察”和“因战因公负伤时为公务员以及参照公务员法管理的国家机关工作人员”是伤残抚恤对象，但也没有对致残情形作实体规定。（二）公务员因公致残抚恤的褒扬性质没有形成共识。一是公务员因公致残抚恤的初衷时有被曲解。公务员因公致残抚恤制度源于建国初期革命工作人员褒恤制度。所谓“褒恤”即褒奖并抚恤，是带有褒扬性质。该制度的初衷是褒扬，是一种激励，是对因公致残公务员给予的政治上和精神上的优厚待遇，是对足为楷模行为的宣示和指引。这种褒恤不是公务员因公负伤的治疗和康复保障，而是一种奖赏。褒恤与建国初期严峻的革命斗争形势是相适应的。这种褒扬鼓励的是正确履行职责、执行公务，在维护国家和社会利益、维护人民权益中的楷模行为；而不是鼓励公务员“蛮干”、“蠢干”负伤致残。二是公务员因公致残抚恤的作用在执行中逐渐变为褒扬和保障并举。随着经济社会发展，公务员因革命斗争致残的情形越来越少，公务员致残一般是由于执行公务或者上下班途中因意外事件，或者其他工作原因导致。在公务员工伤制度建立之前，民政部门难以区分因公和因工的差别，大都只能予以评定因公致残。以数据为例，据民政部统计，截至2007年12月31日，民政部门评定的优待抚恤伤残人员共计86.5万人，其中革命伤残军人818779人；伤残国家机关人员28953人，约占3.4%；，伤残人民警察11575人，约占1.34%；伤残民兵民工5350人（数据来源于中国民政统计年鉴-2008）。在伤残公务员（包括国家机关人员、人民警察）中，因在执行任务中由于意