解读新水土保持法 省水土保持监测中心廖承彬二 一二年八月杭州 1 提纲 一 新水土保持法的主要架构二 新水土保持法的主要制度 2 第十一届全国人大常委会第十八次会议 以154票赞成 2票反对 3票弃权高票通过了修订后的水土保持法 这是我国水土保持事业发展的重要里程碑 3 共计6章42条 总则 11条 预防 9条 治理 8条 监督 3条 法律责任 9条 附则 2条 原 水土保持法 的构成 4 新 水土保持法 的架构 新法立法目的由 发展生产 上升到 保障经济社会可持续发展 的高度 针对水土保持工作中遇到的工作统筹规划不够 预防和治理的措施不够完善 重点预防和治理的区域及对象不够全面 监测体系和监督措施不够完善等问题 新法逐一给出了破解之道 新法共7章60条 比原法增加了 规划 一章和18条规定 5 第一章总则 由原法11条修订为9条 对立法宗旨 工作方针 调整对象 基本原则和适用范围等重要内容进行了补充和完善 建立了水土流失重点防治区制度 明确了流域管理机构水土保持职责 增加了规划一章 共6条 对规划的编制 审批 实施等做出明确规定 进一步强化了规划的法律地位 本章共14条 较原法增加5条 进一步强化了预防为主 保护优先的水土保持工作方针 增加了特定区域的禁止性或限制性规定 完善了水土保持方案制度 明确了方案编制资质管理制度和水土保持设施验收制度 第二章规划 第三章预防 6 第四章治理 本章共10条 虽仅增加2条 但强化了国家重点治理工程 完善水土保持投入保障机制 增加了水土保持补偿的规定 细化了水土流失防治的技术路线 本章共7条 比原法增加4条 建立了监测制度和监测资质管理制度 细化了监督检查措施 本章共12条 比原法9条增加了3条 从完善法律责任种类 增加责任追究方式 提高处罚力度 增强可操作性等方面 重点解决了守法成本高 违法成本低 执法难度大的问题 第七章附则明确了单设水土保持机构的法律地位 第五章监测和监督 第六章罚则 7 1 目标责任制和考核奖惩制度2 水土流失调查制度3 水土流失重点防治区制度4 水土保持规划制度5 崩塌滑坡危险区和泥石流易发区公告制度6 地貌植被保护制度7 陡坡禁垦制度8 水土保持方案制度9 水土保持 三同时 制度10 生产建设项目水土保持设施验收制度11 水土保持重点工程建设和运行管护制度12 水土保持生态效益补偿制度13 水土保持补偿费制度14 水土保持监督检查制度15 水土保持监测公告制度16 生产建设项目水土保持监测制度17 其他制度 宣传 教育 科技推广 举报 表彰和奖励 公众参与 行政代履行制度等 新法的主要制度 8 法律规定第四条国家在水土流失重点预防区和重点治理区 实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度 目的意义促进地方政府对水土保持工作的重视和领导 把水土流失防治任务定量化 指标化 把各级 各部门的责任层层分解并落实 增加政府水土保持工作的透明度 把完成水土保持任务的情况作为评价各级政府工作的内容之一 严格考核奖惩 促进责任政府的建设 1 目标责任制和考核奖惩制度 9 地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度 包括 明确制度适用范围 具体考核奖惩措施 明确制度责任标准 适用范围上一级人民政府在其确定的重点预防区和重点治理区范围内 对下一级人民政府进行考核和奖惩 具体措施水土保持工作目标任务完成情况作为评价指标 确定考核程序 将考核结果与奖惩挂钩 责任标准预防保护 监督管理综合治理 监测预报宣传教育 科学技术水土保持方案编报率 实施率和验收率水土保持投入占财政收入的比例等 实施水土保持目标责任制和考核评价制的具体内容 10 法律规定第十一条国务院水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查并公告调查结果 省 自治区 直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果 公告前应当将调查结果报国务院水行政主管部门备案 2 水土流失调查制度 11 水土流失调查及其公告是水土保持工作的重要基础有利于各级政府掌握水土流失状况 为制定防治方略和宏观经济政策提供重要支撑水土流失调查结果的公告内容水土流失调查及其公告的主体国家级 水利部省级 省级水行政主管部门全国水土流失调查及其公告与省级水土流失调查及其公告的关系省级调查与公告一般应服从全国性定期调查的总体部署省级水行政主管部门在水土流失调查结果公告前须向水利部备案 12 一 水土流失重点防治区的划分与公告法律规定第十二条县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区 对水土流失潜在危险较大的区域 应当划定为水土流失重点预防区 对水土流失严重的区域 应当划定为水土流失重点治理区 3 水土流失重点防治区制度 13 划分水土流失重点防治区是开展水土保持工作的重要基础划分目的 实行分区防治 分类指导 有效开展水土流失预防和治理 划定并公告水土流失重点防治区是县级以上人民政府的一项职责经政府划定并公告的水土流失重点防治区 既具有法律效力 又是科学开展防治工作的重要依据划定水土流失重点预防区和重点治理区的依据水土流失重点防治区分为四级 即国家级 省级 市级和县级 14 二 水土流失重点防治区的保护和治理法律规定第二十一条禁止毁林 毁草开垦和采集发菜 禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮 挖树兜或者滥挖虫草 甘草 麻黄等 第二十四条生产建设项目选址 选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区 无法避让的 应当提高防治标准 优化施工工艺 减少地表扰动和植被损坏范围 有效控制可能造成的水土流失 第三十条国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田 淤地坝等水土保持重点工程建设 加大生态修复力度 15 禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮 挖树兜 禁止在水土流失重点预防区和重点治理区滥挖虫草 甘草 麻黄 生产建设项目在选址选线时应当避让重点预防区和重点治理区 国家加强在水土流失重点预防区和重点治理区水土保持重点工程建设 16 一 水土保持规划的内容 分类及效力法律规定第十三条水土保持规划的内容应当包括水土流失状况 水土流失类型区划分 水土流失防治目标 任务和措施等 水土保持规划包括对流域或者区域预防和治理水土流失 保护和合理利用水土资源作出的整体部署 以及根据整体部署对水土保持专项工作或者特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署 第十四条水土保持规划一经批准 应当严格执行 经批准的规划根据实际情况需要修改的 应当按照规划编制程序报原批准机关批准 4 水土保持规划制度 17 水土保持规划的内容一是要系统分析评价区域水土流失的强度 类型 分布 原因 危害及发展趋势 全面反映水土流失状况 二是要根据规划范围内各地不同的自然条件 社会经济情况 水土流失及发展趋势 进行水土流失类型区划分和水土保持区划 确定水土流失防治的主攻方向 三是根据区域自然 经济 社会发展需求 因地制宜 合理确定水土流失防治目标 一般以量化指标表示 如新增水土流失治理面积 林草覆盖率 减少土壤侵蚀量 水土流失治理度等 四是分类施策 确定防治任务 提出防治措施 包括政策措施 预防措施 治理措施和管理措施等 18 水土保持规划的分类总体规划 对行政区域或者流域预防和治理水土流失 保护和合理利用水土资源作出的整体部署 专项规划 根据整体部署对水土保持某一专项工作或者某一特定区域预防和治理水土流失作出的专项部署 专项规划应当服从总体规划 19 水土保持规划的效力经批准的水土保持规划是水土保持工作的总体方案和行动指南 具有法律效力 违反了水土保持规划就是违法 水土保持规划所确定的目标任务 应当纳入政府目标责任和考核奖惩体系 政府及相关部门如不采取有效措施予以实现 是一种行政不作为 水土保持规划所划定的水土流失重点防治区及其确定的对策措施 政府及有关部门 相关利害关系人应当服从和落实 20 二 水土保持规划的编制法律规定第十四条县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划 报本级人民政府或者其授权的部门批准后 由水行政主管部门组织实施 第十条水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上 遵循统筹协调 分类指导的原则编制 第十三条编制水土保持规划 应当征求专家和公众的意见 21 编制主体水土保持规划由水行政主管部门牵头负责 会同发展改革 财政 林业 农业等部门编制 编制的基础水土流失调查结果和重点防治区的划定是编制水土保持规划的基础水土流失调查结果主要包括水土流失的分布 类型 面积 成因 程度 危害 发生发展规律以及防治情况等 编制的原则统筹协调分类指导编制水土保持规划应当征求专家和公众的意见 22 三 水土保持规划与相关规划的关系法律规定第十三条水土保持规划应当与土地利用总体规划 水资源规划 城乡规划和环境保护规划等相协调 第十五条有关基础设施建设 矿产资源开发 城镇建设 公共服务设施建设等方面的规划 在实施过程中可能造成水土流失的 规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施 并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见 规划协调 土地利用总体规划 水资源规划 城乡规划和环境保护规划等有关规划的水土保持要求 基础设施建设 矿产资源开发 城镇建设 公共服务设施建设等规划中 应提出水土流失预防和治理的对策和措施 并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见 23 四 水土保持规划是开展水土保持工作的重要依据法律规定第十六条地方各级人民政府应当按照水土保持规划 采取封育保护 自然修复等措施 组织单位和个人植树种草 扩大林草覆盖面积 涵养水源 预防和减轻水土流失 第二十五条在山区 丘陵区 风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目 生产建设单位应当编制水土保持方案 第三十三条国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理 并在资金 技术 税收等方面予以扶持 24 开展封育保护 自然修复和植树种草应当按照批准的水土保持规划实施开展水土流失治理应遵循经批准的水土保持规划 容易发生水土流失的其他区域 应由水土保持规划确定 25 法律规定第十七条地方各级人民政府应当加强对取土 挖砂 采石等活动的管理 预防和减轻水土流失 禁止在崩塌 滑坡危险区和泥石流易发区从事取土 挖砂 采石等可能造成水土流失的活动 崩塌 滑坡危险区和泥石流易发区的范围 由县级以上地方人民政府划定并公告 崩塌 滑坡危险区和泥石流易发区的划定 应当与地质灾害防治规划确定的地质灾害易发区 重点防治区相衔接 5 崩塌滑坡危险区和泥石流易发区公告制度 26 地方各级人民政府要承担对本辖区内的取土 挖砂 采石等活动的管理责任崩塌 滑坡 泥石流属于混合侵蚀 是重力 水力等营力共同作用的水土流失形式 具有突发性 历时短 危害严重等特点本法规定崩塌 滑坡危险区和泥石流易发区的范围 应由县级以上地方人民政府进行划定并予以公告 27 法律规定第十八条水土流失严重 生态脆弱的地区 应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动 严格保护植物 沙壳 结皮 地衣等 在侵蚀沟的沟坡和沟岸 河流的两岸以及湖泊和水库的周边 土地所有权人 使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带 禁止开垦 开发植物保护带 第二十一条禁止毁林 毁草开垦和采集发菜 禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮 挖树兜或者滥挖虫草 甘草 麻黄等 第二十二条林木采伐应当采用合理方式 严格控制皆伐 对水源涵养林 水土保持林 防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐 6 地貌植被保护制度 28 2020 4 4 29 地貌和植被具有较强的水土保持功能 必须切实加以保护 严格保护水土流失严重 生态脆弱区地貌植被 积极营造和禁止开垦 开发植物保护带 加强水源涵养林 水土保持林 防风固沙林的保护 30 法律规定第二十条禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物 在二十五度以上陡坡地种植经济林的 应当科学选择树种 合理确定规模 采取水土保持措施 防止造成水土流失 省 自