构建我国服务型政府的新路径【摘 要】政府购买公共服务作为政府提供公共服务的一种新理念、新方式，是近年来国内外学术界和政界普遍关注的重要领域，并被广泛运用于社会实践中。这种由政府出资、社会组织根据合约内容向公众提供服务的方式，既很符合广大人民群众的需求，又能很好发挥市场在资源配置中的作用；是转变政府职能，建设服务型政府的现实需要。但由于我国政府购买公共服务仍然处于探索阶段，加上政府长久以来对公共事务的大包大揽，使得政府的购买行为在实践中存在着政府职能转变不到位、社会组织评估机制不健全等诸多的问题制约着我国服务型政府的建设。因此，为了能够使政府的购买行为进入规范化、制度化的轨道，本文主要从角色定位、加强监管评价体系、法律建设等改善路径来提高政府购买服务的效率。 【关键词】服务型政府；政府购买公共服务；路径选择引言自20世纪90年代以来，中国政府购买公共服务经历了从点到面的逐步探索过程。1994年，深圳市罗湖区政府率先在环卫服务的供给上进行了购买的尝试，紧接着上海、北京、浙江等地也纷纷开展政府对公共服务的购买行为，并且都取得了良好的成效。2013年9月，国务院印发了国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见，明确规定了政府购买公共服务范围、对象、管理方式等要求，并使政府购买公共服务的工作上升为国家政策得到了全面的推广。政府购买公共服务作为一种创新的服务供给方式，不仅是我国改革开放的一项重要内容，也是推进服务型政府构建的一项重要举措。而服务型政府的本质就是坚持以民为本的理念，为公众提供公共服务，满足公共需要为导向，对公众负责的法制型的政府。在日趋复杂的政策环境下，当下，如何使政府购买公共服务的改革服务于构建服务型政府的要求，以期降低公共服务的运行成本，提供更好更多的公共服务质量，满足公众对公共服务的现实需求是我国当前推进政府购买公共服务亟待解决的重要问题。一、政府购买公共服务是推进服务型政府建设的必然要求当前，我国正处在全面建设小康社会的关键时期，国内外新的形势和任务，都对我国的行政管理体制的改革提出了新的要求，建设服务型政府是深化行政管理体制改革的重要内容和根本要求。因此，构建服务型政府，不仅能加快我国政府转型，还能提高行政效率。所谓服务型政府，就是以提供公共服务，满足公共需要为导向的政府。但是，随着改革开放的深入发展，公众对公共服务的需求也在不断地增加，要求也随之更高，而政府由于自身能力、财力的有限性，政府所能提供的公共服务的范畴也是很有限的。由此，为了提高政府的供给能力，以实现多元化的供给方式，提高行政效率，就必须积极推进政府购买公共服务的工作，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买，以转变政府的职能。这样不仅可以更好地满足人民群众日益增长的物质文化的需求，还有利于推进服务型政府的建设。同时，基于公民为本，社会为本的指导理念，服务型政府的建设支持公共服务供给主体的多元化，支持政府通过购买的方式引入社会力量参与公共服务供给，支持购买方式的进一步规范和优化。 其实，政府购买公共服务是政府提供服务的一种创新方式，应该重视公民的利益和需求，尝试放权让利，重视与社会组织的通力合作。这是培育社会力量的必由之路，是满足公民多样化公共服务需求的必然要求，也是提高公共服务绩效的有效方法。二、政府在购买公共服务中存在的主要问题近些年来，政府购买公共服务模式在全国已经成为普遍性共识，成为政府提高服务质量的首要选择。但由于我国尚处在社会转型期，政府职能转变不到位，市场机制发挥不充分，社会组织发展不健全不成熟等方面的原因，我国对政府购买公共服务的探索还比较艰难，在实践应用中仍然存在一些问题需要我们进一步规划和解决。2.1政府购买行为缺乏相关的法律保障当前，虽然我国有相当一都部分地方都颁布了购买公共服务管理的办法，但是各地的政策都没有统一起来，总的来说尚未有一部专门的法律适用于政府购买的范围。一些地方政府认为政府购买公共服务属于政府采购的内容，理应按照政府采购的法律要求进行约束。但是沿用的政府采购法里政府采购目录中关于政府购买服务的采购项目中，公共服务并没有被罗列进去，这样一来，政府采购法对政府购买服务行为显然并不具备多强的法律约束力。再加上政府购买公共行为在我国还处于探索初期，各地方政府往往只会根据当地的政府购买的实际情况颁布的相关的地方性的法律法规，以致于政府购买行为没能形成全国性的法律或者管理办法。从而导致一些地方政府在在实际购买过程中随意性大，缺乏竞争性。2.2缺乏完善的公共服务项目购买选择机制当前，我国各地政府购买公共服务涉及的范围和领域日益宽广，购买方式更是多样化趋势呈现。但是各地政府在选择购买公共服务项目时，并没有建立购买服务项目选择的原则、标准或者条件等，也没有真正弄清楚政府购买公共服务项目的类型、购买规模，对于自己到底要购买什么，怎样去购买，购买后又该怎样处理等问题还没有经过认真的思量。没有建立完善的项目选择机制，导致地方政府购买公共服务的随意性比较大、浪费更是在所难免。在对应政府购买公共服务项目目录中的内容中可以了解到，印刷出版、咨询、信息服务、维修、保险、租赁、交通车辆维护、会议、培训、物业等十大类服务项目都是针对行政部门的后勤服务，教育、公共卫生、社会福利等公共服务未纳入其中。 政府当前购买服务的项目主要聚焦在非基本公共服务的社区服务、生态环境以及政府为发展地方经济而扶持的行业发展等领域。而教育、医疗卫生、就业、社保等这些基本公共服务领域购买服务的项目就显得相对很少。整体上看，我国缺乏政府购买公共服务购买项目的制度化建设，来规范和完善政府购买公共服务项目，明确资金来源和预决算管理。2.3社会组织服务承接力差，社会工作者人才缺乏我国社会组织总数虽然多，但是规模大、专业性强、设施和制度完善的社会组织依然缺乏。而且政府“包办”的观念却依然存在。政府包办易造成大量社会资源高度集中在政府机构，导致社会组织获取资源的途径和能力有限。这让社会组织的工作丧失了原有的自主性和公益性。通常政府的财政拨款、民间的慈善捐款、提供有偿服务的收入是社会组织最普遍的经费来源。当前有充足资金来源的社会组织就很少，绝大多数的社会组织都处在经费缺乏的运行状态，这样的后果往往会导致社会组织较差的自我建设能力。因此，对于大多数社会组织而言，是否获得财政支持成为能否发展、能否成活的问题。 再者，由于长期以来公共服务都是由政府直接提供的，导致公众对政府的依赖性强，对社会组织提供的服务缺乏信任，很少有人愿意自费或低费享受社会组织提供的服务，这也使得社会组织发展起来显得艰难的原因。最后，大多数的社会组织都是家族式经营、规模小。通常在组织中的财务、人事、日常工作等都只是一两个人来工作。而那些面向群众的服务人员也大多是学历不高，专业性不足。 2.4公共服务供给的监督和评估机制不健全在我国目前的公共服务购买和供给中，一些政府对公共服务的购买过程不规范、对公共服务供给的评估环节被忽视。政府购买服务之后，不能卖了就算了，还应该加强监管。通常在实践中，由于受到思想意识、人力、技术、法律等多方面的制约，对购买服务的绩效监管还是一个很薄弱的环节，并未引起绝大多数人的重视。比如，一些政府在选择接受服务对象时，大多偏向于选择力量雄厚的官办社会组织，而不愿意选民营社会组织；政府很容易忽视社会组织间提供服务质量的性价比，出现价格高质量低的购买行为。再者，由于也没有具体的评价标准，再加上公共服务供给具有分散性、公益性等特性，使得在评估上不好量化，使得政府对购买的公共服务不容易做出正确的评价，也给政府的监督工作带来了诸多困难。三、构建服务型政府下的 “政府购买”行为为顺利推进政府购买公共服务政策制度，必须结合公共服务项目的性质、成本、监督方式及质量评价的难易程度等来选择购买公共服务路径，同时对政府购买公共服务进行全过程监督，开展服务绩效评价。3.1加强政府购买社会组织服务的法律法规建设良好的法律制度能够保障整个政府购买项目的良好运行和管理，使政府向社会组织购买公共服务的行为能够顺利地进行。完善政府购买社会组织服务，必须要建立一套专门的、统一的、全国性的法律体制，推动政府购买服务朝着契约化和制度化的方向发展。运用采用法治的方式，推动政府购买公共服务工作健康有序进行。当下应该从国家层面颁布一部统一的法律，详细规定政府购买服务的主体资格、职责分工、购买方式、购买流程、购买标准、支付方式等作出明确的规定，对项目申报流程、预算、采购、监督、绩效等实施标准化流程管理，以使地方政府在制定相关政策时有所依据，为社会力量承接政府公共服务职能提供制度和政策依据，并能从国家层面的立法能够有效带动地方政府的积极性。3.2完善的公共服务项目购买选择机制，提升政府购买服务的规范化水平为了完善公共服务项目的购买选择机制，就必须要对现有服务项目进行整合和规范，形成公共服务指导目录和评价标准，不断推进基本公共服务均等化。通过调查、访谈等形式向全社会征集公共服务需求信息，了解公众所需，急其所需，重点分析公众最需要和评估目前最不满意的服务项目，与公众切身利益相关的领域则鼓励公众积极参与，那些技术性的领域则需要专家、专业人员的意见，然后综合做出更合理的决策。据此，有针对性地提出购买公共服务目录建议。然后，建立健全服务目录筛选机制，初步选定公众的服务需求项目，将购买的公共服务项目可以分为： 基本服务类；经济、法律服务类；基础公共服务类等。根据各类公共服务需求建立企业准入标准，通过业绩和信誉评估建立公共服务承接候选企业信息库。 并向社会公示。最后，公开招投标机制，防止政府越权、暗箱操作。及时地向社会公示招投标结果，使投标过程的公开化和透明化。3.3培养发展社会组织，增强其购买公共服务的承接能力当前，社会组织供给服务的能力不足已经严重制约着政府大力推行购买公共服务的工作进展。因此，为了促进政府购买公共服务的大力进行和构建服务型政府的需要，迫切需要我们大力发展各类社会组织或者非营利组织等服务承接方，鼓励这些组织参与到政府购买公共服务的过程中来，进而更好地满足公众对各种公共服务的需求，以实现公共服务提供方式的多样性。首先，应当降低社会组织准入门槛，对社会组织的管理制度进行改革。简化登记手续，为处于为竞争弱势的社会公益事业提供政策上的优惠，保障其相对的公益性和服务性。因为，社会组织运行的主要经费的主要来源是社会捐款和项目资助，因此加强社会组织建设的首要任务就是要保证组织的公益性和服务性。其次，加强对社会组织服务人员的工作能力和素质培养，提高其公共服务供给水平。比如居家养老服务中，需要直接上门面对公众提供服务的人员，必须经过专业的技能培训、执证上岗方可。最后，社会组织要完善监督体系，内部治理要形成监督制约机制，防止出现腐败和公益资金被挪用的现象。 3.4强化过程监管，提高政府购买服务的综合绩效首先，让公众参与评估。善于运用大众、媒体、网络等方面的监督力量，组织参与到社会组织提供公共服务的过程监督中来，并且建立起完善的社会组织信息披露制度。通过政务微博、新闻等形式，分别从服务投入方、服务供给方以及服务接受方这三个角度进行综合的考虑。通过自主参与的方式，让公众或者媒介对社会组织提供公共服务的能力进行统一的评价，从而为政府购买公共服务决策提供依据和参考。同时，建立科学合理的政府购买公共服的绩效评估体系。在所有的购买合同中，需要细化购买服务的数量、质量、费用标准等，并确立量化的参照值。注重事前审核把关，事中过程跟踪，事后评估总结，使政府购买公共服务的绩效评估具有可操作性，防止政府在购买公共服务过程中的权力寻租、暗箱操作等不法行为的产生。最后，对于评估的结果要全面向社会公众及时公开，反映公众意见，并加强对购买行为的风险防范，实行责任追究和赔偿机制。对违约、不履行责任或者危害到人民利益的社会组织要依法追究其法律责任，并及时对利益受到损害的人民进行补救。参考文献：1 张海，范斌.我国政府购买社