我国加入GPA的挑战及其对策研究【摘要】我国加入GPA的谈判正在进行中，GPA的启动必然会给我国政府和企业带来许多挑战，我国应该积极主动的面对这些挑战，从完善制度建设、控制市场开放、推进电子化采购技术以及提高企业竞争力等多方面出发，为加入GPA做好充分准备。【关键词】GPA 政府采购 挑战 对策一、引言（一）选题的背景及意义随着经济全球化和国际贸易自由化的发展，政府采购市场逐步从封闭走向开放。国际贸易组织在发达国家的极力倡导下制定了WTO政府采购协议（以下简称GPA）。该协议的目的就是推进各国对本国政府采购市场的开放。1目前，加入协议的成员主要是发达国家和地区。我国在融入WTO的进程中，不断加快政府采购国际化进程。2007年12月28日正式启动了加入GPA的谈判，2008年与GPA成员开展了首轮谈判，公布了加入GPA的初步出价清单，2010年提交了第一份修改后的出价，2012年5月4日在举行的第四轮中美战略与经济对话上，我国承诺在2012年WT采购委员会最后一次会议前，提交一份新的综合性修改出价。但是我国的政府采购制度起步较晚，还没有完善的体制，对最新版本GPA的研究才刚刚起步，所以在GPA框架下考察我国政府采购的专题文章不是很多，这种状况与我国加入GPA谈判的要求有较大差距。而且我国企业参与国际竞争的能力比较低，加入GPA必然会给我国政府和企业带来许多挑战。因此，我们关注和分析GPA框架下我国政府采购面临的挑战并探讨相应对策，对我国加入GPA以及加入后如何应对的问题都具有深远的理论和实践意义。（二）研究方法和目的本文试图通过对新版GPA的认真研究，从我国的政府采购现状出发，全面分析我国加入GPA面临的挑战，并借鉴国外的一些有益经验，提出了应对挑战的对策，为我国加入GPA、政府采购制度的完善、经济的健康发展尽一份力量。二、GPA的简要介绍（一）GPA的概况GPA是WTO的一项诸边协议，目的是建立一个有效的多边体制，以实现国际贸易更大程度的自由化和扩大化，改进国际贸易的指导框架。1由WTO成员自愿加入。1979年只有美国、加拿大等少数几个成员，现在增至41个国家和地区，主要以发达国家和地区为主，欧盟成员占了近70%。（二）GPA的适用范围GPA对适用范围做了明确的规定。采购主体以附件形式列入，清单以外的其他本国政府采购实体则不是。采购对象为货物（不包括武器、弹药、战争物资，其他产品都包括在内）、工程（不包括基本建设工程特许合同的采购）和服务（除货物和工程以外的任何采购）。契约形式没有约束，主要包括购买、租赁、分期付款、有无期权购买以及产品与服务联合的采购。采购限额明确规定各缔约方中央政府为13万特别提款权，地方政府和其他主体由各缔约方自行列入GPA的附件中，但国际惯例比中央门槛高。GPA还规定了适用的排除，即政府在采购国家安全所需的物资时可以不适用该协议。2三、我国加入GPA面对的挑战加入GPA对我国而言，在开拓全球政府采购市场的同时，还面临很多的挑战。这些挑战并非来自某个国家或个人的具体要求，而是源于GPA本身的要求，主要集中在政府采购制度、采购市场开放、采购技术手段、国内产业发展和企业发展等方面。（一）政府采购制度不完善1.我国政府采购制度与GPA存在衔接问题。政府采购制度与GPA全面接轨是我国加入GPA必然面对的挑战。根据GPA的规定，在该协议生效之日前必须制定与其相符合的政府采购法律、法规及管理程序。3因此我国政府从谈判开始到正式加入前，必须遵循GPA的要求修订、完善现行的政府采购法律体系。与GPA相比，我国政府采购法在采购主体、采购对象、契约形式方面规定的范围较窄；4在采购限额方面规定不明晰，没有以法律的形式对采购限额标准做出明确具体的规定，实践中与GPA成员相反；在采购方式和程序方面规定的过于简略，缺乏配套的具体规范，操作性不强。我国现行政府采购的主要法规是政府采购法和招标投标法，两者的不协调以及在适用范围上的重叠，导致实践中监管部门、监管对象、审批机关、中标原则和法律责任等方面会发生冲突，无法适应GPA的需要。52.我国采购管理体制不健全。首先，缺乏规范的组织设置。我国现阶段以集中采购方式为主，但机构设置问题突出，表现为对集中采购机构属性缺乏统一的规定，到底是“半政府机关”、“独立事业单位”还是“特殊非营利企业”，存在争论。6此外，各地方政府集中采购机构设置存在差异，造成了市场的地区隔阂，降低了采购制度的透明度，导致供应商在采购活动中无所适从。第二，缺乏有效的监督管理。虽然我国政府采购管理体制改革取得了较大进展，但是政府采购监督管理机构与集中采购机构“合署办公”或“一个机构、两个牌子”，6行使政府采购监督管理和具体采购事务双重职能的情况还较为普遍。而且各监督管理部门之间职责划分不清晰、工作不协调。第三，缺少专业化的队伍。政府采购环节众多，包括许多技术环节，同时还需要从业人员了解所采购的商品、服务、工程的相关市场行情、技术特性，尤其是国际采购时，还要掌握专业理论、业务操作、WTO相关规则、外语、国际贸易、公共关系、职业道德等知识。因此，对从业人员的综合素质要求较高，而目前我国还缺少这样的人才。我国在服务职能和运行效率上也有所欠缺，忽视了信息搜集和传播工作，更缺少综合的信息咨询服务机构。7（二）政府采购市场面临调整加入GPA要求开放国内政府采购市场，那么我国原有的政府采购市场就要面临调整。加入GPA后政府采购的市场规模、市场结构、供应商都将发生变化。2011年中国政府采购规模为11332.5亿元人民币，按照其中的15%20%对外开放这一保守比例计算，加入GPA后，市场对外开放规模约为1700亿2267亿元人民币（约合272亿363亿美元）。也就是说，中国将有至少318亿美元的政府采购市场对国外供应商开放，国内企业和产品将直接面对国际竞争，政府采购主体和国内供应商需要尽快适应。 加入GPA并不意味着中国政府采购市场必须全部对外开放。美国、日本等发达国家也没有全面开放本国的政府采购市场。因此，控制政府采购市场开放的范围和程度是我们加入GPA必须考虑的问题。（三）政府采购技术手段落后政府采购要求公开、透明、高效，要求采购人的利益最大化，因此需要信息手段的支持。8电子化政府采购模式作为一种新型的政府采购方式，适应了全球贸易自由化与全球网络化的要求，成为市场经济国家政府采购的必然趋势。GPA引入了电子采购的内容以创新政府采购方式，弥补其他采购方式的不足。而我国政府采购电子化水平落后，运用信息手段进行政府采购还需要一段路走。（四）国内产业基础薄弱加入GPA，开放政府采购市场会对我国某些产业造成冲击。我国政府采购的重点商品和服务，如软件、汽车等长期处于政府保护中，产业基础薄弱，缺乏技术创新能力，国际竞争经验不足，必将受到强烈冲击。9政府采购从其诞生之日起就被赋予了保护国内产业的任务，无论是哪个国家都在设置各种符合WTO规则的限制性措施来保护国内产业不受冲击。因此如何充分利用现有规则保护国内产业，减小其所受冲击是我们必须要考虑的问题。（五）国内企业缺乏国际竞争力我国加入GPA将为企业发展带来很大的挑战。我国企业在商品和服务的品质、技术、营销网络和售后服务水平等方面与发达国家相比处于劣势。我国众多生产企业对GPA的规则还很陌生，而国外供应商都能够熟练运用GPA规则，在市场开放后，国内企业很难与国外企业竞争。总之，中国加入GPA会遇到很多挑战，如果我们勇于面对挑战和善于解决问题，挑战也可以转化为机遇。四、中国加入GPA应采取的对策我们应该积极主动的应对各种挑战，从完善制度建设、控制市场开放、推进采购技术信息化以及提高企业能力等多方面出发，为加入GPA做好充分准备。（一）建立全面和统一的政府采购制度1.修改和完善现行政府采购法律体系。修改现行的政府采购法中与GPA相冲突的规定，对GPA中模糊的规定做出有利于我国的合理解释，补充具体规定；完善政府采购法的配套法规，使各种法规之间相互协调；还要相应制定一些可操作性的实施细则，使我国的政府采购工作标准化、规范化。2.设置专门的统一的政府采购机构。发达国家一般都由政府设立专门从事政府采购的机构，如美国联邦政府采购政策管理办公室、加拿大的采购中心、韩国的国家供应局等。9根据我国国情，我们应成立专门的、隶属于各级政府的、性质属于非盈利性事业法人的政府采购中心，统一各地政府集中采购机构设置。3.建立相互制约的政府采购监督体制。我们应该巩固和完善“管采分离、机构分设、政事分开、相互制约”的工作机制，建立政府采购审查与仲裁机构，进一步落实政府采购各方当事人的职责，形成财政、纪检、监察和社会监督机制等部门共同参与监督的多元化监管机制，10努力营造公平、竞争、透明、诚信的政府采购环境。4.加强政府采购机构的队伍建设。建设一支专业化、高素质的政府采购队伍，以满足采购活动国际化、专业化、规范化的需要。尽快建立政府采购人员职业资格管理制度，规范政府采购用人机制；建立和完善培训及考核机制，对从业人员进行业务知识培训，使其系统掌握国际政府采购规则，特别是熟练掌握与国际接轨的采购技术，把握好国内政府采购政策要求与国际对等规则的界限，避免各种不规则操作引起的纠纷；建立专门的政府采购信息服务中介机构，以低盈利的价格提供政府采购信息，为中国企业抓住政府采购市场开放的机遇，积极参与外国政府采购活动，提供有力的支持。（二）循序渐进，有次序地开放政府采购市场从国际上的实践来看，政府采购市场的开放都讲究渐进性与次序性。美国加入GPA后在电信领域仍不对欧盟开放；泰国法律规定，如本国产品符合国家标准，只要价格不高于其他国家产品的10%则优先购买本国产品等等。11我国也可以循序渐进，有次序的开放政府采购市场。对国外供应商的进入采用逐步准入原则；采购实体由中央向地方、政府向事业、国有企业逐步开放；区域从经济较发达的沿海向内地逐步推进；产业由竞争力较强的办公设备、家用电器、电子、纺织等产业向幼稚产业逐步开放，重点保护战略性、主导性产业，对于有关国计民生、涉及国家安全和公共利益的产业或部门，则可运用GPA中的相关条款和国际经验合法规避不予开放；采购类别由商品货物向工程及服务逐步开放。（三）推进信息化政府采购建设借鉴GPA成员国先进的政府采购手段，比如德国联邦一级政府的所有通用货物和服务都是通过政府统一开发的电子平台采购；墨西哥实行政府采购网上订货。12以现代先进信息化技术为支撑，建设全国管理交易系统。还可以利用GPA中关于发达国家在电子化政府采购方面向发展中国家提供无条件技术援助的规定，推进我国的电子化政府采购建设，接轨国际政府采购技术，如建立政府采购的国际投招标系统和平台，以及建立国际融资和信用系统，以便保证国际采购活动的进行。（四）利用GPA规则保护我国产业发展利用GPA规则立法保护我国产业发展和国家利益。根据协议的例外条款和关于发展中国家的特殊待遇及技术援助规定，设立政府采购准入制度，最大限度的保护和促进国内产业和企业的发展。3比如在政府采购立法中，使用外汇支付平衡、国家安全、保护环境等“协议例外”的正当理由，禁止或限制外国供应商进入我国政府采购市场的某些领域，保护国内产业；9规定国际采购的本地的产品和劳动含量，保护国内企业；要求贸易补偿来培育本国产业或改善国际收支。（五）加强企业能力建设，提高企业国际竞争力一方面发挥我国企业本土优势，在保持原有的政府采购渠道和份额的基础上开创国内政府采购市场的新领域；另一方面，要利用政府采购市场之间对等开放的机会，充分发挥自身的比较优势，积极参与国际政府采购市场的竞争。加大自主创新的科研投入，提高我国企业产品科技含量，形成一大批我们自己的具有自主知识产权与品牌，具有国际竞争力的产品和企业。增强企业对国际政府采购市场的参与意识，鼓励那些具有竞争优势的产品和服务，积极进入国际政府采购市场。采取金融信贷、国外保险和担保制度等政策手段，调动企业参与国际政府采购竞争的积极性和主动性。参考文献1