政府项目投融资管理与风险控制 西北大学经济管理学院金融系 教授博士生导师王满仓 Chapter三 内容提要 政府项目融资模式 二 政府项目融资的风险控制 三 项目融资案例分析 四 政府投融资管理现状 一 一 政府项目投融资现状 什么是项目融资 项目融资是一种特殊的融资方式 它是依靠项目自身的未来现金流量为担保条件而进行的融资 项目融资具有下列几个特点 1 至少有项目发起人 项目公司 资金提供方三方参与 2 资金提供方主要依靠项目自身的资产和未来现金流量作为资金偿还的保证 3 项目融资是一种无追索权或有限追索权的融资方式 即如果将来项目无力偿还借贷资金 债权人只能获得项目本身的收入与资产 而对项目发起人的其他资产却无权染指 政府项目融资 政府项目融资的现状 国内比较发达的大中城市 如上海 杭州 大连等从20世纪90年代后期开始 在投融资体制方面进行了大胆的探索与创新 取得了可喜成绩 上海实现了投资主体由单一到多元 资金渠道由封闭到开放 投资管理由直接到间接 形成了 政府引导 社会参与 市场运作 的局面 杭州以 政府投入 市场补偿 社会投资 为原则 建立起 自筹 自用 自还 的投融资体制 北京在奥运经济的带动下 也产生了巨大的融资压力 从而积极进行了多种政府融资手段的创新 政府投资管理向市和区县分权管理转变 改革垄断行业公用事业面向全社会 投资由直接管理向间接管理转变 改变财政拨付体制变统收统支为归口使用包干 改变政府资金投入方式 改变建设运营一体的传统模式 上海项目融资改革 运用市场机制拓宽融资渠道 加强城市建设投融资的宏观调控与管理 针对经营性项目和非经营性项目采用不同的方式运作 组建城市建设发展公司是政府与市场的投融资平台 杭州项目融资经验 拍卖城市基础设施以盘活存量资产 中国项目融资存在的问题 BOT 微观角度看高额投标费用风险分担 项目的主要风险在于不能保证产生足够的投资回报备用的融资和支持税收鼓励 宏观角度看法律和投资环境不健全管理体制问题 缺乏宏观管理价格体制问题 产品和服务的定价高外汇问题 人民币兑换问题 中国项目融资存在的问题 其他 市政债券融资 法律问题 中华人民共和国预算法 不列赤字 地方政府不得发债 担保法 国家机关不得为保证人信托融资模式 制度环境不健全信托类产品存在一定的风险打捆贷款 受到中央政府的政策限制商业银行过度介入 使得资源匹配风险加大信用保障 政府换届的风险 二 政府项目融资模式 项目融资理论在国际上产生于20世纪80年代 90年代开始实践运用 项目融资即项目的承办人为经营项目成立一家项目公司 以该项目公司作为借款人筹借贷款 并以项目公司本身的现金流量和收益作为还款来源 以项目公司的资产作为贷款的担保物 该融资方式一般用于现金流量稳定的发电 道路 铁路 机场 桥梁等大型基建项目 政府项目融资就是以地方政府直接或间接作为项目承办人的项目融资 项目融资的金融生态环境 金融机构U合作 竞争 人民银行 监管部门 政府部门 中介机构 企业 居民 约束 惩戒 支持 引导 金融服务 中介服务 金融服务 政策指导 协调沟通 协调沟通 监督管理 中介服务 项目资金筹措1 项目资金筹措的基本要求合理确定资金需要量 力求提高筹资效果认真选择资金来源 力求降低资金成本适时取得资金 保证资金投放需要适当维持自有资金比例 正确安排举债经营2 项目资金筹措渠道与方式资本金筹措 非负债融资 可行性研究阶段应研究资本金筹集方案债务资金筹措 从金融市场借入 项目融资 项目融资 项目资本金来源 新设项目法人资本金来源 政府财政性资金国家授权投资机构入股的资金国内外企业入股的资金社会团体 个人入股的资金受赠予资金 既有项目法人资本金来源 项目法人可用于项目的现金资产变现的资金发行股票筹集的资金政府财政性资金国内外企业法人入股资金受赠予资金 债务资金来源 信贷融资 国内外金融机构债券融资 国内外金融市场融资租赁 融资与融物相结合 项目融资方案 项目融资成本1 项目融资成本 是指项目为筹集和使用资金而支付的费用资金筹集成本 是指在资金 资本金 筹集过程中所支付的各项费用 如发行股票或债券支付的印刷费 发行手续费 律师费 资信评估费 公证费 担保费 广告费等 资金 资本金 筹集成本一般属于一次性费用 筹资次数越多 资金 资本金 筹集成本也就越大资金占用成本 是指使用资金 资本金 过程中发生的经常性费用 它主要包括支付给股东的各种股息和红利 向债权人支付的贷款利息以及支付给其他债权人的各种利息费用等 资金 资本金 占用成本一般与所筹集的资金多少以及使用时间的长短有关 具有经常性 定期性的特征 是融资成本的主要内容 项目融资方案 融资方案分析资金来源可靠性分析分析资本金和债务资金供应是否落实可靠应力求使筹措的资金投入时序与项目建设进度和投资使用计划相匹配融资结构分析资本金与债务资金的比例 应根据项目特点 合理确定比例股本结构比例 应根据项目特点和主要股东方参股意愿 合理确定参股各方的出资比例债务结构比例 应根据各债权人提供债务资金的方式 附加条件 以及利率 汇率 还款方式 合理确定债务结构比例融资成本分析债务资金融资成本分析资本金融资成本分析融资风险分析资金供应风险 利率风险 汇率风险 国外项目融资模式 融资模式概念介绍 服务协议 servicecontract 对一些特殊公共基础设施 政府可以把服务包给私人企业 政府负责对设施的运营和维护 承担项目融资风险承包协议 operatemaintenancecontract o m 政府与私人企业签订运营和维护协议 由私人企业负责对基础设施进行运营和维护 获取商业利润 私人企业承担基础设施运行和维护过程中的全部责任但不承担资本风险租赁协议 LBO 租赁 建设 运营 整体基础设施的所有权属于政府BTO协议 建设 转移 运营BOT或BOOT协议 建设 运营 转移 融资模式概念介绍 打包协议 扩建后经营整体工程并转移协议 Wrap aroundAddition 政府与私人企业签订协议 由私人企业负责对已有的公共基础设施进行扩建 并复杂建设过程中的融资 完工后由私人企业在一定的特许权期限内负责对整体公共基础设施进行经营和维护 并获得商业利润 私人拥有对扩建部分的部分拥有所有权BBO协议 购买 建设 运营 私企永久性经营权BOO协议 建设 拥有 运营 私企永久性经营权PFI模式 私人主动融资 融资模式概念介绍 市政债券 地方政府及其授权机构发行的有价证券 目的是一般支出及特定项目融资债务债券 generalobligationbond 建立在地方政府信用基础上发行的债券 依靠税收保证偿付的核心资本融资工具收益债券 为了建设某一基础设施而依法成立的代理机构 委员会或授权机构发行的市政债券 它由专项使用费或附加税来保证还本付息 而不是由一般的地方政府税收担保偿付 项目融资主要模式 BOT模式 1 ABS模式 2 TOT模式 3 PFI模式 4 1BOT模式 BOT Build Operate Transfer 是20世纪80年代中后期发展起来的一种主要用于公共基础设施建设的项目融资模式BOT模式的基本思路由项目所在国政府或其所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议 ConcessionAgreement 作为项目融资的基础 由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资 承担风险 开发建设项目并在特许权协议期间经营项目获取商业利润 特许期满后 根据协议将该项目转让给相应的政府机构采用BOT融资模式的主要吸引力可以减少项目建设的初始投入 发电站 高速公路 铁路等公共设施的建设 资金占用量大 投资回收期长 而资金紧缺和投资不足是发展中国家政府所面临的一个普遍性的问题 采用BOT模式 政府部门可以将有限的资金投入到更多的领域可以吸引外资 引进新技术 改善和提高建设项目管理水平 1BOT模式 BOT模式的具体形式标准BOT 即建设 经营 移交 投资财团愿意自己融资 建设某项基础设施 并在项目所在国政府授予的特许期内经营该公共设施 以经营收入抵偿建设投资 并获得一定收益 经营期满后将此设施转让给项目所在国政府BOOT Build Own Operate Transfer 即建设 拥有 经营 移交 BOOT与BOT的区别在于 BOOT在特许期内既拥有经营权 又拥有所有权 此外 BOOT的特许期要比BOT的长一些BOO Build Own Operate 即建设 拥有 经营 该方式特许项目公司根据政府的特许权建设并拥有某项基础设施 但最终不将该基础设施移交给项目所在国政府 1BOT模式 BOT模式案例 国外 1BOT模式 BOT模式案例 广西来宾电厂B厂广西来宾电厂是我国第一个经国家批准采用BOT融资方式建设的国际招标试点项目由法国电力公司与阿尔斯通公司联合中标 项目公司于1997年注册成立 注册资金1 54亿美元 其中 法国电力公司出资60 阿尔斯通公司出资40 预算投资总额6 16亿美元 期中建设费用4 10亿美元 银行费用等约1 14亿美元 其他用于保险 开发等费用 项目建设期2 5年 运营期15年 建设规模为2台36万千瓦的燃煤发电机组 总投资6 16亿美元 1997年9月开工 2000年3月建成 投入商业运行15年后 由法国EDF无偿移交广西自治区政府 1BOT模式 BOT模式案例 台湾高速铁路台湾高速铁路北起台北 南至高雄 正线全长340公里 沿台湾岛西海岸地带而建 列车最高设计时速350公里 运营时速250 300公里考虑到实施BOT方案的可行性 台湾当局将高速铁路工程分成以下三部分 民间最小工作范围 包括机车车辆及其维修基地工程 除台北 台中和高雄三站的车站工程 60公里试车线 全部轨道工程 供电 控制设施 通信 信号以及高速铁路全线30年的运营与维修政府必须负责的范围 包括高速铁路的规划 设计 土地征用 台北 台中和高雄三个合用站以及台北市区高速铁路线路的地下化处于以上两部分之间的选择性工作范围 包括为了与公路和其它既有设施相隔离的高架桥 隧道 路堤 路堑等土木工程台湾高速铁路集团THSRC选择了 最大工作范围 中标 即承担除政府必须负责事务以外的其它所有工作 而且采用欧洲的TGV ICE方案THSRC按合同经营35年后移交 2ABS模式 ABS Asset BackedSecuritization 模式是以拟建项目所拥有的资产为基础 以该项目资产的未来收益作保证 通过在国际资本市场上发行债券筹集资金的一种项目融资方式1 ABS模式的特点通过证券市场发行债券筹集资金隔断了项目原始权益人自身的风险和项目资产未来现金收入的风险负债不反映在原始权益人自身的资产负债表上 从而避免了原始权益人资产质量的限制债券的信用风险得到了特定用途公司SPC的信用担保 是高等级投资级债券 投资风险小 因而具有较大的吸引力在国际高等级证券市场筹资 利息率一般比较低 从而降低了融资成本 2ABS模式 2 ABS模式的运作过程 使项目资产获得预期的信用等级 SPC发行债券 2ABS模式 3 BOT模式与ABS模式的区别运作繁简程度与融资成本不同BOT操作复杂 难度大 涉及政府特许以及外汇担保等诸多环节 牵扯的范围广 融资成本高ABS操作简单 融资成本低项目所有权 运营权不同通过外资BOT进行基础设施项目融资 可以引进国外先进的技术和管理 但会使外商掌握项目控制权利用ABS模式进行基础设施项目国际融资 可以使项目所在国保持对项目运营的控制 但不能得到国外先进的技术和管理经验 2ABS模式 投资风险不同BOT项目投资人一般都为企业或金融机构 其投资是不能随便放弃和转让的 每一个投资者承担的风险相对较大ABS项目的投资者是国际资本市场上的债券购买者 数量众多 从而极大地分散了投资风险适用范围不同BOT模式是非政府资本介入基础设施领域 其实质是BOT项目在特许期内的民营化 因此 某些关系国计民生的要害部门是不能采用BOT模式的采用ABS模式 在债券的发行期间 项目的资产所有权虽然归SPC所有 但项目的经营决