合理征收使用费的理论分析简介：本文从受益原则的角度分析了使用费征收的理论依据，阐述了使用费对效率的影响，并说明了税收并不能完全取代使用费。最后，作者指出合理征收使用费应注意的几个问题：即征收使用费应充分考虑到低收入群体和特殊群体的支付能力；治理“乱收费”并不是完全取消收费，实现“税费合一”；合理确定使用费的征收标准是有效利用使用费促进资源优化配置的关键。一、征收使用费的理论依据 (一)受益原则对使用费的解释 政府因为提供公共产品和服务而发生的成本应如何在居民中进行分摊，尽管理论界众说纷纭，但有一点是共识的，那就是要遵循公平的原则。按照受益原则对公平的解释，认为居民所承担的成本应与居民从政府所提供的公共产品和服务中获得的利益相一致。赞成受益原则的人认为，横向公平就是从政府活动中获益相同的人应承担相同的成本，而纵向公平则是受益多的人应承担较多的成本。由此可见，受益原则实际上将政府的服务等同于竞争市场上的产品，居民所分摊的成本正是政府提供公共产品和服务的价格。所以，收费被认为是最理想的政府筹集资金的方式。收费可以将政府提供服务的单位成本与这些服务的边际收益联系起来，并且不会改变原有的分配格局。 根据林达尔模型(Lindahl Model)，不同的居民所承担的政府服务价格应是不同的，这种不同的价格水平决定于居民从政府服务中所获得的边际收益，该价格也就是政府收取的使用费。按照政府提供公共产品和服务的社会边际成本(MSC)等于社会边际收益(MSB)的原则，政府服务的最佳规模为Q*，政府为此而投入的总成本为四边形OP*EQ*的面积，居民A所承担的成本为四边形PAEAQ*O的面积，居民B所承担的成本为四边形PBEBQ*O的面积，两者之和等于政府投入的总成本，居民A和居民B所支付的价格(使用费)分别为PA和PB，且分别为他们在接受Q*单位政府服务时的边际收益。可见，使用费的征收充分体现了谁受益谁付款的原则，维护了规则公平。 (二)使用费的适用范围 根据受益原则对使用费的解释，每个人按照各自从政府服务中所得到的边际收益支付费用，从而实现资源的优化配置。但是，很多由政府提供的产品和服务具有外部性和消费上的非排斥性，将政府服务产生的福利具体分配到个人几乎是不可能的。并且，如果个人知道其所承担的财政负担决定于他们的收益，则他们存在少报或瞒报其真正收益水平的动机，这就产生所谓的“免费搭车”现象，最终导致政府所提供的公共产品和服务低于社会最优的水平，造成社会福利损失。 从以上的分析可以看出，尽管使用费理论上可以体现谁受益谁付款的公平原则，但由于市场本身并不能诱使人们真实表露其对非排他性公共品的偏好，从而使得使用费的作用范围受到限制。只有在人们不付费就不能享受收益成为可能时，使用费才能成为政府筹集资金提供公共产品和服务的有效途径，换句话说，使用费只适合于消费上具有可排斥性的公共产品和服务。如使用道路和桥梁的通行费、乘坐公共汽车的车费和城市公园的门票都较好地体现了受益原则。 二、使用费对效率的影响 对可排斥性的公共产品和服务通过征收使用费的方式筹资，可以使直接消费者至少为这些公共产品和服务的生产成本支付部分费用，从而有助于消费者通过比较成本和收益来做出最优的决策，既可避免公共产品和服务的过度供给，又可避免使用公共设施时造成拥挤，从而促进资源的合理利用，有利于资源利用效率的提高。 对政府提供具有外部效益和价格排他性的产品(如教育)所发生的成本，可以根据具体情况采取不同的方式进行补偿，对私人收益部分通过向直接受益者征收使用费进行补偿，而对外部收益部分所需成本则通过税收筹集资金进行补偿。这样，一方面可以避免由于政府财力的短缺而导致该类产品的供给不能达到社会最优水平所形成的效率损失，同时，促使该类产品的消费者理性权衡个人的收益与成本，促进整个社会资源的充分有效利用。如图2所示，对于具有外部效益和价格排他性的产品，根据社会边际成本(MSC)等于社会边际收益(MSB)原则，最优供给量为Q*，总投入成本为四边形P*EQ*O的面积。如果对直接受益者征收使用费，则在Q*的有效供给量上，受益者根据私人边际收益(MPB)愿意承担的使用费为P，于是收费总量为四边形PFQ*O的面积，可以部分弥补总成本，不足部分则由财政通过征税的方式进行合理补偿。由此可见，对具有外部效益和价格排他性的产品采取使用费和税收相结合的方式筹集资金，既可体现公平，又能实现效率。对由于使用人数的增加易引起拥塞的公共产品和服务(如道路)，其收益随拥塞程度的增加而递减。从理论上说，该类产品和服务存在一个拥塞临界点，在达到拥塞临界点之前，消费具有非竞争性特点，增加消费者的数量，边际成本仍然为0；一旦消费者的数量超过拥塞临界点，增加消费者会使得社会边际成本上升，则所有消费者从该类产品和服务中获得的收益就会减少。因此，根据社会边际成本征收使用费，可以有效地分流使用者，提高该类产品的使用效率。拥塞临界点为N，当对该类产品和服务的需求数量为D1，由于未超过拥塞临界点N，增加消费者的边际成本为0，因此，不需要征收使用费；当需求数量为D2，由于超过拥塞临界点N，则最优的消费者容纳人数为边际社会成本曲线MSC与需求曲线D2的交点所决定的Q*，使用费P*是保证达到这一最优数量有效手段。由此可见，对于易引起拥塞的公共产品和服务，通过征收使用费，既能保证社会最优水平的实现，提高资源的利用效率，又能增加政府收入，分摊政府对该类产品和服务的投入成本。 三、税收不能完全取代使用费 税收和使用费都是财政收入的重要来源，并且使用费作为税收的有益补充，因其集行政机制与经济机制于一体，在许多方面有着税收不可替代的作用。 首先，在以税收取得财政收入的时候，有可能遗漏某些可以形成国家收入的税源。如证照性收费，因证照种类繁多、审核手段多样、成本收益各异，就不宜采取税收的方式征税。使用费因其具有灵活性的优点，能对税收起着很好的补充作用，避免国家财政收入的流失，成为国家财政收入的一个重要来源。以我国的行政事业性收费的绝对额及其占财政收入的比重来看(见表1)，行政事业性收费由1980年的74.44亿元增长到2002年的3238.00亿元，增长了43.5倍；其占财政收入的比重由1980年的6.42%上升到1995年的35.80%，虽然1995年之后开始回落，但2002年仍然达到17.13%，比1980年高出10.71个百分点。 行政事业性收费占财政收入的比重 单位：亿元， 年 份1980198519901995200020012002 财政收入1159.932004.822937.106242.2013395.2316386.0418903.64 行政事业性收费74.44233.22576.952234.852654.543090.003238.00 比 重6.4211.6319.6435.8019.8218.8617.13 资料来源：根据中国财政年鉴2004和中国统计年鉴2005相关数据整理。 其次，与税收的无偿性不同，使用费具有一定程度的等价交换和补偿性，因而，更易于为社会所接受。税收是政府为提供公共产品和服务，凭借国家政治权力向法人和居民强制地无偿取得收入的一种方式，而使用费是政府为提供个别的、特定的服务而对指定对象收取的一种费用，接受服务的对象一般自愿交纳。因此，通常将是否具有“报偿性”作为区分税与费的标志，也这是由于使用费的“报偿性”特征，使得使用费的征收更容易为社会所接受。 再次，对需求收入富有弹性的公共产品和服务征收使用费，有利于促进社会公平。有些公共产品和服务(如公共图书馆、博物馆)的使用需求是富有弹性的，如果免费对所有居民提供服务，这虽然对享受这类服务的低收入人群的补贴增加了，但高收入群体从中获得的收益要大于低收入群体。因此，通过税收筹集资金再免费提供这类公共产品和服务，实际上有可能将低收入人群的收入重新分配给富人高收入人群，这有悖于税收的公平原则，而通过征收使用费就可有效避免这一点。最后，使用费与税收也具有某种程度的共性。譬如都是政府参与社会产品分配与再分配的一种途径；都是凭借国家政权的强制力或垄断地位而取得的收入，都体现了政府行为；征收主体都是政府机关或代行政府职能的行政事业单位；征收对象都是法人、社会团体和城乡居民个人。当然，不能将使用费与税收具有某种程度的共性作为税收取代使用费的理由。尽管有些使用费可以转化为税收，如交通方面的养路费、交通运输管理费等合并而统一开征燃油税，在车辆使用环节征收，同样可以贯彻受益原则，但税收是不能也不可能完全取代使用费的。 四、合理征收使用费应注意的几个问题 1.征收使用费应充分考虑到低收入群体和特殊群体的支付能力。对使用费最常见的批评就是认为使用费妨碍了低收入群体享用由政府提供的公共产品和服务的权利，因此，在发挥使用费所体现的受益原则和筹资功能的同时，还要照顾到低收入群体和特殊群体对公共产品和服务的需求。在具体操作中可以通过规定使用费的特殊扣除项目来保障低收入群体和特殊群体对政府提供公共产品和服务需求，如城市公交系统和公园对持有老年证的特殊群体提供免费服务就是较好的体现；我国各地政府出台的为下岗工人免费培训、免费介绍职业，工商部门为下岗工人免费办照等下岗工人再就业优惠政策也体现了使用费对低收入群体的扣除。因此可见，通过使用费特殊项目的扣除既不影响使用费筹集资金的功能，同时又确保低收入群体和特殊群体对公共产品和服务的需求。 2.治理“乱收费”并不是完全取消收费，实现“税费合一”。在使用费的征收过程中，由于收费主体多元化，管理政出多门，再加上受部门利益的驱动，“乱收费”现象较为严重，也成为主张“税费合一”的理由。对于“乱收费”，我们要仔细分析其形成原因，而不能因噎废食，一取了之，完全实行“费改税”。在我国，“乱收费”的形成原因是多方面的，一方面行政事业部门自身的扩张要求增加行政经费的投入；另一方面，财政供给严重不足，难以满足扩张后的行政事业部门运行的资金需求，于是，“乱收费”成为部门弥补经费不足，甚至是部门创收的一个主要渠道。因此，治理“乱收费”首先要加快机构改革的步伐，进一步精简机构，从源头上遏制“乱收费”；其次，进一步完善分税制改革，按照事权和财权相匹配的原则合理划分各级政府部门的收入。行政经费必须由国家财政提供，不能将行政性收费作为行政经费的主要来源，堵住“乱收费”的制度诱因；再次，严格落实“收支两条线”，做到收费收入和行政支出的分离，避免因部门利益的驱使而擅自巧立名目多收费、乱收费。最后，要切实贯彻落实行政许可法，取缔一切不合理的收费，同时对一些可以纳入现行税种或开征新税的收费项目，应实行“费改税”。如将地方用于城市建设的收费、基金、附加等合并到“城市维护建设税”一并征收。 3.合理确定使用费的征收标准是有效利用使用费促进资源优化配置的关键。要合理确定使用费的征收标准，首先必须明确使用费的不同类型和使用费征收的不同目的，然后再确定其相应的征收标准。在我国，按收费部门的不同，通常将使用费分为行政性收费和事业性收费。 行政性收费包括管理型收费和财政型收费。管理型收费的目的是履行收费主体的行政管理职能，是所谓的“以费促管”，不以筹资为目的。如管理型收费中规范性收费，是行政主体为统一规范社会经济运行秩序而设立的，其收费标准就应严格控制在统一印刷、制作的各种发票、单据、账簿等的印刷工本费之内；财政型收费的目的是弥补国家财力不足，是一种“以权取利”型收费。当然，这类收费应严格控制，只有在财力确实不够应付行政运转的情况下，且收费主体和收费对象之间存在正常的管理关系才能实施，但收费标准应