32 1 第十一章政府预算 本章要点 政府预算的概念及其分类 政府预算的原则 政府预算的理论研究视角 政府预算的编制 审批 执行 决算 公共财政框架下的政府预算改革 32 2 第一节政府预算概述第二节政府预算程序第三节我国政府预算制度的改革与完善 32 3 第一节政府预算概述 一 政府预算的概念及其分类二 政府预算的原则和立法 32 4 一 政府预算的概念及其分类 一 政府预算的含义与功能 二 政府预算的分类 32 5 一 政府预算的含义与功能 政府预算是经法律程序批准的政府年度公共财政收支计划 它的功能首先是反映政府的活动范围和方向 政府预算的另一个重要功能就是控制政府支出的规模 32 6 二 政府预算的分类 1 从政府级次看 政府预算分为中央预算和地方预算2 从编制形式看 政府预算分为单式预算和复式预算3 从计划指标的确定方法上看 政府预算分为增量预算和零基预算4 从是否具有法律效力的角度看 政府预算分为正式预算和临时预算5 从预算内容的分合看 政府预算分为总预算和分预算 32 7 二 政府预算的原则和立法 一 政府预算原则 二 预算法 32 8 一 政府预算原则 政府预算的原则是指政府选择预算形式和体系应遵循的指导思想 也是制定政府财政收支计划的方针 目前 在财政经济理论界影响较大 并为多数国家所接受的原则主要有以下五条 1 完整性原则2 统一性原则3 可靠性原则4 公开性原则5 年度性原则 32 9 1 完整性原则 这是指政府预算应该包括全部财政收支 反映政府的全部财政活动 不允许有预算之外的财政收支 也不允许有政府预算规定范围以外的财政活动 32 10 2 统一性原则 这是指各级政府编制一个统一的预算 其中所包含的预算收入和支出都要按统一方法和口径加以计算和全额编列 32 11 3 可靠性原则 这是指预算收支的每一个项目的数字指标 都必须运用科学方法 依据充分确实的资料 进行正确的计算与填列 不得假定 估算或编造 32 12 4 公开性原则 全部财政收支必须经过立法机关审查批准 而且要采取一定形式向社会公布 政府预算的编制及其执行情况必须采取一定的形式公诸于众 让公民了解财政收支情况 并置于民众的监督之下 32 13 5 年度性原则 任何国家政府预算的编制与执行 都要有时间上的界限 即表现为一定的期间 一般都将一年作为基本单位 即预算年度 亦称财政年度 是预算收支起止的有限期限 所谓的年度性原则是指政府必须按照法定的预算年度编制预算 同时不允许将不属于本年度的收支列入本年度的政府预算中 32 14 预算年度 目前 世界各国采用的预算年度有两种 第一种是历年制预算年度 即从每年1月1日起至同年12月31日止 称之为历年制 目前采用历年制的国家最多 第二种是跨年制 即人为地确定一个预算年度的起止日期 这样一个预算年度就跨越两个年度 跨年制包括 1 4月制 2 7月制 3 10月制 除了上述四种预算年度起止日期外 还有少数国家采取较特殊的起止日期 32 15 二 预算法 预算法是调整各级政府 国家机关 社会团体在筹集和分配预算资金过程中所发生的社会关系的法律规范的总称 1 预算法的类型2 预算法的主要内容3 预算法的表现形式4 预算法的调整对象 32 16 1 预算法的类型 1 权责法 以划分各级预算的管理权责为内容 2 组织法 以预算组织和管理的基本规定为内容 3 程序法 以预算决算的编制 审查和批准的程序为主要内容 32 17 2 预算法的主要内容 1 作为预算法主体的国家机关 社会组织在政府预算活动中的地位 职责和权限 2 预算管理的基本原则和预算体系 3 预算收支形式及范围的划分 4 预算管理程序 5 法律责任 32 18 3 预算法的表现形式 1 宪法 2 预算基本法 3 预算法规 4 预算规章 32 19 4 预算法的调整对象 1 预算管理关系 这是指预算主体之间在国家预算管理活动中所发生的社会关系 2 预算收支关系 这是指预算组织在预算收支活动中所发生的社会关系 它包括预算收支范围的划分和各级预算组织经济权限和经济利益的界定 32 20 第二节政府预算程序 一 政府预算编制二 政府预算审批三 政府预算执行四 政府决算 32 21 一 政府预算编制 政府预算的编制由政府行政机关负责 政府预算的编制工作基本上可以分为两步 一是预算草案的具体编制 二是预算草案的核定 预算草案是未经法定程序审查和批准的政府年度财政收支计划 预算草案的核定问题就是预算提案权或咨请审议权的分属问题 32 22 二 政府预算审批 一 预算审批机构及程序 二 预算审批关系 32 23 预算审批机构及程序 审批政府预算的机构是国家立法机构 立法机构的具体名称则随着各国政体的不同而不同 在实行民主共和制的国家中 审批政府预算的立法机构是议会 而在实行人民代表大会制的国家中 审批政府预算的立法机构是人民代表大会 32 24 预算审批关系 预算审批关系是指各级政府编制的预算草案 应由哪级权力机关审批后才能成为执行依据 在实行单一政体的国家中 国家最高权力机关审批国家预算 既包括中央预算 也包括各级地方预算 但也有些国家如英国联邦议会只审批中央预算 在实行联邦制政体的国家中 各级权力机关只负责审批本级政府的预算 不审批下级预算 为解决重复审批预算的问题 我国1995年颁布实施的 预算法 规定 全国人民代表大会审查中央和地方预算草案 批准中央预算 县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案 批准本级预算 32 25 三 政府预算执行 一 政府预算收入的执行 二 政府预算支出的执行 三 预算费的设置 四 预算调整 32 26 预算费的设置 预备费是各级总预算中不规定具体用途的当年后备基金 主要用于解决在预算执行中发生的某些临时急需和事前难以预料的特殊开支 在各国的预算中 一般都设有预备费 但名称不尽相同 如美国叫后备基金 日本叫预备费 罗马尼亚叫预算后备基金 我国 预算法 明确规定 各级政府预算应当按照本级预算支出额的1 3 设置预备费 在预算执行中 如果发生较大的自然灾害或其他临时性支出需要时 可以动用预备费 各级政府预算预备费的动用方案 由本级政府财政部门提出 报本级政府决定 32 27 预算调整 预算调整是预算执行中的一项重要工作内容 所谓预算调整是指经过批准的各级预算 在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入 使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入 或者使原批准的预算中举借债务数额增加的部分变更 各国关于预算调整权限的规定 大致有两种情况 1 预算调整权集中在议会 政府如果需要追加预算或增加临时拨款 必须提出预算调整方案 经议会审议批准 2 除了议会有预算调整权外 政府也有部分预算调整权 32 28 四 政府决算 政府决算是经法定程序批准的年度预算执行结果的会计报告 决算是预算管理过程中一个必不可少的阶段 是整个预算程序的总结和终结 中央决算由中央各部门 含直属单位 决算组成 并包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额 地方决算由各省 自治区 直辖市总决算组成 地方各级总决算由本级政府决算和汇总的下一级总决算组成 包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或者给予补助的数额 32 29 第三节我国政府预算制度的改革与完善 一 我国政府预算制度的演进历程二 近年来的政府预算制度改革成效三 深化政府预算制度改革的基本思路与具体措施 32 30 一 我国政府预算制度的演进历程 一 形成阶段 1949年 1951年 二 长期稳定阶段 1952年 1992年 三 初步改革阶段 1992年 1998年 四 改革深化阶段 1998年至今 32 31 二 我国政府预算制度改革演进特征 一 政府预算制度改革和财政体制改革并不同步 政府预算制度的改革往往滞后于财政体制的改革 二 中央政府在政府预算制度改革中发挥着主导作用 分税制改革后 地方政府预算制度创新的积极性也逐步提高 三 从制度变迁的策略选择来看 我国的政府预算制度演进属于渐进性的改革 32 32 三 深化政府预算制度改革的基本思路与具体措施 一 强化政府预算的法律效力 二 突出立法机构在预算过程中的作用 三 加快构建完整 透明的政府预算体系 四 深化预算编制改革 五 硬化预算执行约束 六 构建预算支出绩效评价体系