银行监管的七大政策及其有效性张俊喜香港大学中国金融研究中心和北京大学中国经济研究中心No. C2003018 2003年7月21日摘要 本文全面研究和评估世界各国在银行监管领域的七大政策，实证分析各项政策的有效性。这七大政策可分为管制、监督和参与三类，涉及活动范围、外资准入、股权限制、资本要求和具体监督措施等方面。对全球107个国家进行的实证研究发现，银行活动的严格管制、银行准入的苛刻限制、资本充足的依章履行、存款保险制度的设立、官方监督的有力执行和政府控股银行等监管政策，全与银行业的效率和稳定无关，但却与腐败现象成正比。其中最出人意料的结论是，官方监督的弊远远大于利。研究还指出，对银行活动管制较少、对外资银行准入限制较松、对存款保险制度设计合理、鼓励和授权民间监督等政策，不但可加快银行业的发展步伐和提高效率，而且还可降低银行危机发生的概率，从而有利于整个金融体系的稳定。最后，本文还对我国当前在银行监管领域中存在的六种误解逐一剖析，呼吁在指导思想和政策方针方面做战略性的转移。关键词 银行监管；监管有效性；官方监督；民间监督；“援助之手”论；“掠夺之手”论。银行监管的七大政策及其有效性张俊喜香港大学中国金融研究中心和北京大学中国经济研究中心内容摘要 本文全面研究和评估世界各国在银行监管领域的七大政策，实证分析各项政策的有效性。这七大政策可分为管制、监督和参与三类，涉及活动范围、外资准入、股权限制、资本要求和具体监督措施等方面。对全球107个国家进行的实证研究发现，银行活动的严格管制、银行准入的苛刻限制、资本充足的依章履行、存款保险制度的设立、官方监督的有力执行和政府控股银行等监管政策，全与银行业的效率和稳定无关，但却与腐败现象成正比。其中最出人意料的结论是，官方监督的弊远远大于利。研究还指出，对银行活动管制较少、对外资银行准入限制较松、对存款保险制度设计合理、鼓励和授权民间监督等政策，不但可加快银行业的发展步伐和提高效率，而且还可降低银行危机发生的概率，从而有利于整个金融体系的稳定。最后，本文还对我国当前在银行监管领域中存在的六种误解逐一剖析，呼吁在指导思想和政策方针方面做战略性的转移。关键词 银行监管；监管有效性；官方监督；民间监督；“援助之手”论；“掠夺之手”论。一、前言众所周知，有效和稳健的银行体系是经济增长的一个重要引擎，它可合理配置金融资源，将资金转移到最具潜力的项目中，从而产生可观的外溢效应，带动整体经济快速增长。反观之，一旦银行系统出现严重的问题，它产生的负面影响就可想而知了。尽管银行危机是疏发事件，但自二十世纪七十年代以来，世界上众多国家（尤其是发展中国家）的银行体系还是遭受到了史无前例的严峻考验，爆发了形形色色的银行危机，给经济发展造成了巨大的创伤。其中，1997年横扫亚洲诸国的金融风暴，以货币大幅贬值为导火线，在银行体系中引爆，将经济推向了崩溃的边缘，其影响持续久远。这一桩桩接踵而来的银行危机引起了全球监管界的高度重视，一些国际机构，如巴塞尔银行监管委员会、国际货币基金组织和世界银行等，相继提出了许多被誉为“最佳实践”的政策建议，呼吁各国监管机构尽量采纳和实施。为了避免危机的再次发生，各国监管当局也主动出击，纷纷推出了一系列加强监管的措施。一时间，社会上流传着这样的观点，只要银行监管当局严格遵循诸如此类的最佳政策的建议，银行危机便不可能再次造访，经济发展也就免受其害了。但是，我们无证据显示这些所谓的最佳政策的有效性和优越性，也无法断定它们是否放之四海而皆准。也许最佳政策根本就不存在，即使存在也可能在一个国家很有效但在其它国家就无效，因此，寻找最佳政策的意义并不大，反而有必要对目前在大多数国家实施的监管政策进行总结研究，找出行之有效的共同政策。换言之，较有意义的两大问题是，到底有哪些可行的银行监管政策？哪些政策较为有效？要回答这两个问题，我们首先要了解世界各国银行监管的现状，汇总各国投放的监管资源和实施的分类政策，然后再实证分析这些政策的有效性。从1998底至2000年初，世界银行的一个专家研究小组设计了一套详尽的调查问卷，试图通过各种渠道来了解各国银行监管的状况。调查问卷共有175个问题，涉及银行监管的12个方面，包括活动范围、外资准入、股权限制、资本要求和具体监督措施等，最后搜集和整理出一个庞大的银行监管数据库。此数据库收集了107个国家银行监管的第一手资料，是目前此类研究中最全面的数据库，为深入的实证研究提供了基础。 我国也回交了调查问卷，但由于有许多项目没有填写，所以本文讨论的实证结论基本上不包括中国。之后，这个专家小组发表了他们的一系列研究成果，展示了实践中所用的各种有效监管政策，不仅具有一定的学术价值，而且还具有极其重要的政策含义。 关于数据库的介绍，请参见巴斯、坎普里奥和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001a）。实证研究的结果主要发表在巴斯、坎普里奥和利文（Barth, Caprio and Levine, 2001b, 2001c）及白克、戴莫古克康特和利文（Beck, Demirguc-Kunt and Levine, 2003）三篇文章中。除非特别声明，这三篇文章的实证研究是本文参考的主要来源。本文旨在全面介绍银行监管学术研究的最新发展，探讨各项监管政策的有效性，为我国银行监管的政策制订提供实证参考依据。余下部分的结构是，第二部分对全球的银行监管近况做一概述。第三部份总结国际社会常见的七大银行监管政策。第四和第五部分分别阐述七大政策的理论依据和实证结论。最后的第六部分结合我国的国情，分析目前在银行监管方面存在的六种误解，并在战略和战术上提出一些建设性建议。二、银行监管的国际近况本节简单介绍银行监管的国际近况。在概述各国银行监管的组织架构和投放的监管资源之前，我们先比较一下各国在银行业的规模和结构方面存在的差异。1、银行业的规模一般而言，度量银行业的规模有两个指标：一是银行资产占GDP的比例，二是每十万人所拥有的银行数目。前者反映了资本的深化程度，而后者则反映了银行业的覆盖范围，两者结合起来在一定程度上还反映了银行业的效率。 在一篇广为引用的文章中，利文（Levine, 2000）用银行信贷/GDP来衡量银行业的规模，用银行的平均管理费用占总资产的比例来衡量银行业的效率，表明这些指标同文中的两个可以相互替代。表一摘录了部分国家的银行业规模指标数据。从表中可以清楚看出，世界各国银行业的规模相差非常悬殊。以银行资产/GDP率计，最高的五个国家的比率都在300以上，其中瑞士更高达539；而最低的五个国家的比率则在20以下，其中委内瑞拉和塔吉克只有区区单位数字。若以人均银行数目作为衡量各国银行业规模的指标的话，其差异也相当之大，银行资产/GDP率低的五个国家的银行数目就明显低于比率高的五个国家。从效率的角度来看，两大阵营也相距甚远，譬如俄罗斯人均银行的数目还略高于英国的水平，但其银行资产/GDP的比率却只有英国的6。 因为我国没有银行资产/GDP的数据，所以我们用利文的两个指标来看我国银行业的规模和效率。我国同期的银行信贷/GDP为1.13，甚至高于德国法系的国家，是世界上最高的国家之一，反映我国的银行业有相当的规模。但银行信贷的结构不尽合理，若只考虑对GDP贡献的大户 私营部门 的银行贷款的话，这一比例便迅速下降至0.242。在效率方面则是另一番景象，银行的平均管理费用占总资产的比例在我国为12.2，远远高于次高的法国法系的国家的5.4。这两点向我们展示了一个严酷的现实，与其它国家相比，我国的银行业虽有规模但无效率。纵观世界各国银行业的发展状况，我们不难发现，相比之下，发达国家不仅规模较大，而且效率较高。众所周知，在讨论世界各国银行规模和监管方式的差异时，经常提及的两个国家包括德国和美国。德国银行资产占GDP的比例为313，而美国只有66；人均银行数目方面两国非常接近，都比其它发达国家为高。正是由于前者比率差距显著这一原因，德国才被封为以银行为主导的金融体系而美国则为以证券市场为主导的金融体系。2、银行业的结构经济学家认为，银行业的集中度和股权结构两大指标可以反映银行业的结构。首先，银行业的集中度一般包括如下三个变量：（1）五间最大银行所占的存款比例；（2）国有银行所占的资产比例；（3）外资银行所占的资产比例。在许多非洲国家，银行业的集中度出奇的高，几乎接近100，说明银行寡头垄断现象在非洲相当严重；但在欧共体，这一比例却很低，低于任何其它地区，表明银行业具有一定的竞争成份。表二列出了集中度最低的五个国家的资料。如表二所示，德国的集中度只有12，是107个国家或地区中最低的一个；台湾地区的比例也较低，五大银行的存款市场份额也只有15左右；美国也不高，大约21。尽管如此，许多实证研究还是发现，银行业的集中度与各国的收入水平关系不大。其次，在银行股权结构方面，我们发现有两大特点。第一，政府控股银行在全世界范围内相当普遍，尤其是在发展中国家。拉波塔等人（La Porta et al., 2001）对92个国家的政府控股行为进行了研究，发现国有银行占总资产的比例近年来虽然不断下降，但还是相当的高。在1970年世界的平均值为58.9，到了1995年这一比例下降至41.6，即使不计一些东欧或前苏联社会主义国家也还达38.5。另外，在本文采用的107个样本数据中，可以看出国有银行资产比例与收入水平密不可分：随着收入水平的不断提高，呈现出节节下降的趋势。表三给出了国有银行占有率最高的五个国家的资料。南亚国家的国有银行资产比例在全球平均最高，如印度和孟加拉就分别高达80和70。相反，在许多发达国家，国有银行的资产比例都很低（如日本只有1），有的几乎为零（如美国和英国）。德国是个特例，她的国有银行资产比例为发达国家中最高的，达到42，显示出德国政府参与银行业的程度远远深于其它发达国家。第二，在世界各国，外资银行的占有率差异很大，反映出各国对外资的态度、政策和依赖程度很不同。印度的外资银行占有率基本是0，而新西兰的占有率就高达99；当然占有率特高的还有一些几乎全为外资银行的离岸中心。一般来说，在发达国家外资的占有率普遍比较低，如欧共体比例为各地区中最低的，其中德国和美国的比例分别为4和5，日本也只有6，但从总体而言此比例与国家的收入水平无关。3、银行监管的组织架构世界各国银行业规模和结构上的巨大差异，造就了监管的组织架构、资源和政策的显著不同。在107个国家或地区中，89个（占83）只有一个监管机构，其中三分之二是央行直接监管，剩余的18个有两个或以上的监管机构。至于行政架构方面，监管机构隶属财政部管辖的居多，但其它的则五花八门。负责部门包括如下数类，有政府（如瑞典、韩国和新加坡），有国会（如奥地利、芬兰、法国和印尼），有总统（如白俄罗斯和洪都拉斯），有国家主席（如所罗门群岛），有行政院长（如台湾），有央行行长（如越南、加纳和摩洛哥），有存户（如葡萄牙），还有社会大众（如波兰和菲律宾），甚至有的根本无需向任何人负责（如荷兰和秘鲁）。4、监管资源银行业的监管资源是指每家银行所拥有的职业监管者人数。衡量监管资源除用每家银行的监管人数外，还有一些其它指标，如每家银行的监管人员的服务总年数、每位监管人员的平均服务年数、实地检查的频率等。数据显示各国的差异相当大，由于篇幅所限，在此就不赘述了。在表四中，台湾是全球单位银行监管者之冠，每家银行平均有18个监管人员，显著高于第二位洪都拉斯的12人。而在发达国家中，这一数字明显为低，如美、英和德分别为0.1、0.7和1人。平均而言，发展中国家的单位银行监