公共财政的法治保障一、公共财政的法理基础效率和公平是人类自古以来的追求。迄今为止，市场机制被证明是最有效率的资源配置方式，也就是说市场经济能在资源有限的前提下提供数量较多、质量较高的产品来满足人们日益增长的物质文化需求。但市场经济并不是万能的，比如有些产品能够满足人们的需要但市场是不愿或不能提供的，再比如市场无法解决分配不公的问题，也就是说存在市场失灵的情形。财政或曰公共财政的存在依据在于弥补市场失灵。市场失灵决定了国家（政府）和公共财政在市场经济条件下存在的必要性。1对市场机制能够有效发挥作用的领域，政府则不应该直接干预，公共财政必须而且只能够在市场失灵的领域发挥作用。市场经济解决了私人物品的提供问题，满足了私人需求，而公共财政则解决了公共物品的提供问题，满足了公共需求。市场经济具有非公共性和市场盈利性，而公共财政具有公共性和非市场盈利性，表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上，财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。这也表明公共财政应当实行“以支定收”原则，与一般家庭生活实行的“量入为出”的原则截然不同。市场经济与公共财政相结合，共同发挥作用，便可以最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需要，实现最大多数人的最大幸福，最终把我国建设成和谐社会，这也是我们社会主义国家的本质所决定和要求的。政府是不直接从事生产的，为维持其存续和运作，政府必须通过税收等方式获得财政收入，也就是将社会财富从私人领域向公共领域转移，在此基础上，政府才能为公众提供公共产品。在这一过程中，涉及私人的财产权利和国家的财政权力，前者是私权利，体现的是私人利益，后者是公权力，体现的是国家利益和公共利益。私有财产权和公共财政权是对立统一的。他们之间的对立在于，国家有财有政、无财无政，私人“有恒产者有恒心”。私有财产权与国家财政权对立的根源在于经济资源的稀缺。无论是私有财产权还是公共财政权，其共同指向的对象就是公民个人的财产利益。3政府财政收入权的行使必然以对私人财产权某种程度上的剥夺和侵害为前提，而这必然导致私人可支配财富的减少。但另一方面，他们之间又是统一的，政府财政支出权的合理行使，又会对私人财产权起到保障或促进作用。比如，没有警察、法院等相关国家机构以及相关法律制度，私人财产权就得不到承认和保护；没有政府组织修建的高速公路，私家车的效用就难以全面发挥；没有国家的财政补贴和救济，穷人的生活将难以为继，灾区的同胞将欲哭无泪。因此可以说，基于公共利益，国家财政权必须对公民财产权进行限制，而国家财政权的合理行使又对公民财产权等基本权利起到保障和促进作用。从法理层面上看，私有财产权和国家财政权是公民权利和国家权力在财政领域的体现。公共财政就是要实现财政权（公权力）和财产权（私权利）的良性互动，减少矛盾，增加和谐。事实上，财政直接涉及到公权力的行使，以及国民基本权利的保护，这本身就是一个宪法问题。宪法的实质是分权，即在国家与国民这二者之间，在国家机关相互之间来进行分权。2财政权和其他行政权力一样，有被滥用的可能，因此必须对财政权的行使予以限制，其行使必须经过人民或者代议机构的同意，必须依法行使，必须以满足社会公共需要为目的。正如美国独立宣言所言，我们认为下述真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们若干不可让与的权利，其中包括生存权、自由权和追求幸福的权利。为了保障这些权利，人们才在他们中间建立政府，而政府的正当权利，则是经被统治者同意授予的。因此，在宪政国家中，公民同意是财政权的合法性基础，财政权必须以保护财产权为目的。4也就是说公权力来自于私权利并服务于私权利，同样财政权来自于财产权并服务于财产权，简单地说，就是取之于民，用之于民，或者用官话讲，就是为人民服务，执政为民，立党为公，这也是财政民主的财政法原则和人民主权的宪法原则的体现。因此可以说，公共财政与民主政治、法治国家是分不开的，公共财政以宪政为法理基础，并且是宪政的基本内容和应有之义。二、公共财政的法治保障1998年，全国财政工作会议确立了建立公共财政基本框架的改革目标，建立公共财政模式这一改革目标被正式确定下来。到目前为止，我国财政逐步明确了建立公共财政模式这一改革目标，并日益呈现出公共化的趋势。近年来，随着“三农”、教育、医疗等问题的凸现，公共财政的问题越来越受到人们的关注。公共财政目标的实现需要多方面因素的共同作用来促成，但有一点是肯定的，公共财政必然是法治财政，必须依靠法治来规范财政行为，进而保障公共财政目标的实现。因此，完善公共财政方面的立法并严格执行无疑是必须的。通过民主的方式将社会成员对公共财政活动的集体意愿上升为法律，从而使社会成员的意志得以真实决定、约束规范和监督政府财政活动，确保政府财政活动符合社会成员的根本利益。上文已提及，财政权作为一种公权力，不加以约束和限制，必然会被滥用，从而不但不能有效提供公共产品，而且会对公众的财产权造成侵害。正如洛克所言，“诚然，政府没有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍需得到他的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征科税赋而无需取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。”5为防止财政权的滥用，必须以权利制约权力，以权利制约权力，而所有这些都需要法治的保障，因此必须严格实行依法治税，建立健全预算法律制度等等。简单地说，公共财政必然要求财政民主，而财政民主需要财政法定来保障。有鉴于此，财政法定的范围也逐渐从税收，扩展到其他财政收入形式，并最终扩展到财政支出，使财政民主的基础更为宽广和坚实。6（一） 严格实行税收法定原则税收是国家获得财政收入的主要途径，有入才有支，政府为了有效提供公共产品和公共服务，必须通过税收等方式获得财政收入。但政府征税权的行使必然对纳税人的财产权造成一定范围和某种程度上的侵害，为保障纳税人权利，必须对政府征税权进行限制，而限制的最好方式就是严格实行税收法定原则。税收法定原则是符合公共财政意旨的，因为公共财政以满足社会公共需要为宗旨，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础之上的，而最终受益者还应当是纳税人，对纳税人权利造成肆意侵害的不加限制的征税权的行使显然违背公共财政的初衷。税收法定主义中的“法”只要是反映人民共同意志的民主立法，自然也就是保障纳税人利益不受侵犯的自由之法，其中所渗透的正义、平等、人权等价值，正是现代法治的基本要求。所以，税收法定主义从形式上看可能只是征税必须有法律依据，但由于法律应当是人民遵循代议制民主程序制定的，所以这种要求与法治的精神是天然一致的。7应该说，我国在税收法定方面有许多工作要做，一个普遍的问题就是，税法的效力层级太低。许多重要的税收法律不是由全国人大或其常委会制定，而是由国务院或者其部委代劳，比如中华人民共和国企业所得税暂行条理，虽然有些法规的制定是得到授权的。当然，即使重要的税收法律都由全国人大或其常委会制定，也并不能确保其所制定的税收法律就必然体现民意并且是合理的，但这已经是现有条件下最好的方式了。应该说，严格实行税收法定，确保公共财政目标的实现，有两方面的工作是很有价值的，一方面提高税法的效力层级，让人民代表大会的立法机关的职能体现出来；另一方面，完善人民代表大会制度，不让其流于形式，使其真正代表人民。（二） 完善预算法律制度，加强预算监督在人类社会宪政制度的发展历史过程中，对政府预算法案的审议及控制权，曾经是代议机关所取得的第一项最为重要的权力。正是凭借于这项权力，民选的代议机关才逐渐取得了对于政府的整个控制与支配地位，公共财政才得以成为名副其实的民主财政，政府才得以成为名副其实的责任制政府。8由此可见，建立健全预算法律制度对公共财政和宪政国家的建设而言至关重要。我国现行宪法规定由国务院负责编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算，由全国人大审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告，全国人大常委会在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作出的部分调整方案。我国宪法其本确立了人大在财政预算监督中的地位和作用，但我国的预算法律制度离公共财政建设仍有很大距离，又许多值得改进和完善之处。一个现实的问题是，大量的预算外资金游离于人大的预算监督之外，乃是我国目前公共财政建设的一大缺陷和难题。提供公共产品是政府的法定职责，但是生产公共产品的成本及资金却由民众通过税收的方式提供，因而提供何种公共产品、如何提供公共产品则应该由民意机关决定，这是宪政国家的内在原理。9预算外资金主要有两方面的来源：一方面来自为社会提供公共产品的行政性收费，对这部分资金应通过税费改革逐步纳入预算管理；另一方面来自具有公共职能的行政职能部门通过市场经营活动所取得的服务型收入，对这个问题，可以通过机构改革抓换解决，公共职能部门尽量退出市场。当然我国的预算法律制度仍须完善，使其具体化和合理化，更具可操作性，比如我国的政府报告的内容主要是概括地罗列各项财政收入、财政支出项目以及财政节余或者财政赤字，但这还不能完整地体现政府的财务状况，因此建立更详尽的政府财务报告制度对代议机关监督政府财政行为并进而促进公共财政建设无疑是意义重大的。（三） 完善审计监督法律制度我国宪法规定，国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理的领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。我国建立的是隶属于行政首脑的审计监督制度，我国的审计制度确立的是以预算执行监督为主，效益监督为辅的审计监督模式。应当说，设立相对独立的审计机关并政府的财政收支进行监督无疑是有益的，但内设于全国人大或其常委会应当是更好的选择，也更具权威性。同时，继续完善审计监督方面的法律制度以促进公共财政建设。通过法治化来促进政府财政收支行为的规范化保障公共财政的良性运行，在此基础上增进政府与公众、公共利益和私人利益之间的协调，把政府与公众之间“命令与服从”的对抗关系转变成“服务与合作”的信任关系。在公共利益和私人利益之间发生冲突时，就要对利益进行权衡，比如国家只有从私领域征税才能获得财政收入，才能有效提供公共产品，但有限的经济资源对低收入人群又极其重要，因此国家在征收个人所得税时就需要考虑民众的生存权、发展权等基本人权，我国把个人所得税工薪所得费用扣除标准提高到1600元就体现了这一点，兼顾了公共利益和私人利益，因此公共财政建设也是构建和谐社会的重要组成部分。