城市违法建设问题成因及对策建议探讨随着城市的发展和城市规模的不断扩张，城市违法建设问题逐渐凸显，严重制约城市的正常运行和发展后劲，衍生出诸多城市管理问题，成为城市政府和城管部门最为头痛和最为棘手的问题之一。各类违法建设的存在，对城市的规划和经济建设造成非常大的负面影响，违法建设查控工作，将直接影响到城市建设和经济发展的战略目标的顺利实现。目前在国家立法层面并无“违法建设”的专属概念和相关定义，但在实际城市管理工作中，又常常将违法建设行为和违法建成的构建筑物混为一谈，扩大了违法建设概念的内涵，使违法建设的概念更为复杂难辨。考察和研究违法建设问题，首先应厘清违法建设行为和违法建设行为结果两个不同方面的概念，违法建设应是指违法建设行为，违法建成的构建筑物只是违法建设行为造成的结果。只有弄清楚和准确确定“违法建设”的概念，才能对症下药，有针对性地分别采取相应措施进行治理。整治“违法建设”问题，要在违法建设行为刚开始时的萌芽状态就予以强行有效制止，不要将违法建设行为演变成违法建设的结果，才会取得令人满意的实际治理效果。一、违法建设的成因中医将疾病分为未病和已病，借鉴中医对疾病的划分，我们可以将违法建设行为看作“未病”，将违法建成的构建筑物看作“已病”。违法建设作为城市的“毒瘤”非法存在，其形成有多种原因。（一）城市的快速发展违法建设一直都存在，并不是什么新概念和新生事物，只不过是在过去很长一段时间和城市大规模发展的初期问题并不是特别突出和明显。当城市进入快速发展的高峰期，大量农村人口涌进城市，城市周边的大量农村被规划进城市发展用地范围，城市不断向四周扩展，在城市向周边农村地区不断拓展的过程中，由于村民居住的实际需要和利益驱动等原因，在城市原属农村地区不断出现呈几何数增长的违法建设。伴随着城市的发展，在许多城市形成了普遍的“城中村”现象，由于“城中村”生活成本较低，大量的外来人员租住、生活甚至工作在“城中村”里，外来人员逐渐超过原住民，有的甚至超过数倍、十数倍，有的“城中村”甚至藏污纳垢，给城市管理工作带来许多新的问题。（二）增长过快的城市常住人口的实际需要近年来许多城市的人口早已翻番，而且有增无减，城市规模还在不断扩大，这么多的外来人员来到城市谋生发展，需要安身居住下来，不能长期漂泊露宿在街头，但城市中心区或建成区又容纳不下，市场上的商品房价高也购买不起。由于城市发展规划的原因，城市对规划控制区范围的建设实行严格的审批制度，规划控制区的原农村居民由于家庭人口增长，大量涌入城市的外来人口需租住廉价的村民房屋等原因，刺激村民不断兴建、改建或加建房屋，用于自住或出租给外来人员居住或者从事各种生产经营活动等，甚至有的村、社等集体也兴建店铺、厂房等用于出租获利，这些构建筑物大都没有取得合法手续，大多数属于违法建设的构建筑物。（三）巨额拆迁补偿的利益驱动目前各城市违法建设屡禁不止，愈演愈烈，除以上两个原因外，最主要的还是巨额拆迁补偿的利益驱动。许多城市“摊大饼”式的建设模式席卷了大量城市周边的农村地区，在城市建设征地的过程中，田地的征地补偿费用较低，但对房屋等构建筑物的补偿费用却逐年攀高，有的城市一户居民获得的补偿款高达数百万，个别甚至上千万。目前无论是修路或者是其他城市建设项目，征地拆迁补偿的费用已高达建设总费用的一半以上。由于巨大利益的驱动，许多村、社集体和居民为了获取高额的拆迁补偿款，甘冒各种风险，想方设法进行违法建设，有的甚至社会游资参与其中，坐等获取拆迁补偿款分成获利，资本要生利，游资参与违法建设，使违法建设更加复杂而难以控制和拆除，使城市的发展建设成本越来越高，严重影响城市的发展步伐和发展潜力。二、违法建设的治理城市违法建设发展到今天，已不是单纯的原农村居民家庭由于人口自然增长的居住需要问题，一些违法建成的构建筑物无人居住，长期空置，有的甚至只建成框架，并不具备使用功能，只是等待有朝一日获取巨额拆迁补偿款。有的居民为获取高额的拆迁补偿款，漫天要价，屡屡发生暴力抗法、自焚等极端事件，极易引发社会矛盾等问题，有的由于拆迁补偿难以达成一致，致使城市建设或改造工作陷于停滞等等情况，不一而足。城市违法建设已成为阻碍城市建设和发展的一道愈来愈深的鸿沟，如何治理，如何逾越，是摆在城市政府和城管部门面前的一道难解的难题。（一）严控违法建设行为违法建设行为是“未病”，为何“未病”能够发展到“已病”，是因为违法建设行为得不到有效的制止。造成违法建设行为屡禁不止，越控越多的原因虽然很多，但最主要的还是因为违法建设行为与其他城市管理违法行为一样，违法成本很低，投入少却能取得数倍的利益。一般说来，违法建设行为持续时间不是很长，短则十天半月，长则也不过数月，而且具有一定的隐蔽性，又与农民的利益纠结在一起，城管执法部门发现后要按程序进行查处，在查处过程中，如果违建者不配合，城管执法部门缺乏对违法建设行为有效的强行制止手段。应从立法层面提高违法建设行为的违法成本，建立严厉的违法建设行为强制处罚措施，才能从根本上控制住违法建设行为的发生和蔓延。（二）违法建成的构建筑物的治理由于违法建设行为得不到有效的制止，城市发展规划到哪里，哪里的村民就会与游资结合，大规模地抢建违法建设，导致目前许多城市违法建成的构建筑物面积成为一个天文数字，有的城市高达上亿平方米甚至数亿平方米，给城市未来发展和建设带来很大的困难。目前的违法建设是指没有合法手续的已建成的构建筑物，是“已病”，非常难治，应当花力气摸清现有违法建设的底数，不要是一本糊涂账，什么时候建的，为什么要建，建设资金来源、使用情况等登记造册，进行甄别，分门别类进行治理。制定违法建设治理政策和细则，厘清村民确因家庭人口自然增长的合理需要和为了获取高额补偿款的恶意建设等各种情况，依法依规制定相应的治理政策区别对待，避免各种情况搅成一团，严厉打击社会游资参与违法建设补偿分肥。（三）合理调整农村集体土地上房屋的拆迁补偿政策违法建设之所以泛滥，主要是利益驱动。在拆迁中对构建筑物进行拆迁补偿是合理的和必要的，是维护房屋所有者的合法权益的体现，但农村宅基地建房不同于商品房，情况较为复杂，补偿不能搞一刀切，不要简单地按照房屋面积进行补偿，应当综合考虑居民实际居住需要、家庭人口数、房屋性质和使用情况等多种因素，合理调整农村集体土地上房屋的拆迁补偿政策，避免拆迁补偿政策客观上起到鼓励违法建设的现象。应探索建立根据构建筑物的性质、面积和使用情况等进行综合补偿的新机制，该补偿的一定要补偿，不该补偿的就不要补偿，手续不完备的应少补偿。拆迁补偿政策可以考虑从以下几个方面进行调整。一是房屋性质来看，手续完备的合法构建筑物可以全额补偿，手续不完备的争议不清只补偿成本价，完全没有的手续的一分钱都不要补偿。二是从使用情况来看，村民用于自住的具有合法手续的房屋的可以全额补偿，用于出租创收的应当少补偿或只补偿成本价，完全不使用等待拆迁补偿的就不要补偿。可以尝试通过拆迁补偿政策调整，斩断违法建设利益驱动的利益链条。三是拆迁补偿时要考虑到村民的家庭人口数和实际居住需求，超过实际居住需要的面积要少补或只补建筑成本价。三、加强基层城管综合执法队伍建设近年来，一些基层城管综合执法人员涉嫌违纪违法，被纪律处分或判刑的，屡见不鲜，其中许多就涉及违法建设问题，收受违法建设者的贿赂，教训不可谓不深刻。造成这种状况既有个别城管执法人员自身要求不严的问题，也有城管体制机制方面的原因，面对城管综合执法工作的复杂环境，要大力加强基层城管执法队伍建设。一是强化纪律教育，教育广大城管执法人员和协管员遵纪守法，坚决抵制违反城市管理法律法规人员的腐蚀拉拢，干净干事，坚持原则，忠诚事业，行使好城市管理职责。二是增强工作的责任心，加强对违法建设等城市管理问题的巡查，及时发现违法建设行为，并立即在现有执法手段的条件下坚决制止，不给违建者任何可乘之机，不让“未病”演化成“已病”。三是理顺基层城管执法体制机制，城管执法力量要下沉，用于加大执法力度和覆盖面，但城市管理的权力要适度收紧，避免因太熟悉而使执法力度松弛，给城管执法工作带来很多干扰，客观上也会造成基层城管执法人员容易滋生腐败，定期对基层城管执法人员进行轮岗。四是对履职不力进行追责，对违法建设实行存量和增量管理，对存量逐年进行治理，提出整治消化目标，逐年减少违法建设的存量，对增量实行严格管理，杜绝违法建设增量，若有增量，按照相应的数量对相应人员进行相应的责任追究。近年来，许多城市的基层城市管理部门和城管执法部门也有不少人员因违法建设被追究责任。违法建设的危害远比“六乱”严重，虽然沉疴难治，但并不是不可治理，切不可有畏难情绪，若不采取有效措施加紧治理，必将对城市今后的发展和管理都带来极大的困难。违法建设建了拆，拆了建，越拆越多，造成建筑资源的极大浪费，令人心痛。我们要弄清楚城市违法建设的成因，分清情况，因病施药，针对不同情况采取相应的治理措施，依法公正执法，杜绝在违法建设方面可能存在的广受非议的选择性执法问题，才能遏制住违法建设蔓延的势头。