欧洲对外行动署的法律定位与机构设计叶斌2013-2-69:57:16来源：欧洲研究(京)2012年4期【英文标题】TheLegalStatusandInstitutionalStructureoftheEEAS【作者简介】叶斌，中国社会科学院欧洲研究所助理研究员。【内容提要】欧洲对外行动署(EEAS)是里斯本条约在对外关系领域中的重要机构创新之一。本文从欧盟法的角度对欧洲对外行动署进行认知和解读，讨论不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色，体现这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程，从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次，分析欧洲对外行动署“功能自治”特征，比较它与欧盟其他机构的区别，探讨它在欧盟机构平衡中所处的位置；再次，文章讨论欧洲对外行动署的权力范围，分析它在哪些领域发挥作用。目前，EEAS的法律定位并不十分清楚，其架构具有过渡性，要达成欧盟对外关系领域中的一致性目标，还需要在成员国意愿的支持下做进一步的机构创新。【关键词】欧洲对外行动署/欧盟/对外关系/内部机构/法律定位作为欧洲一体化进程中的重要里程碑，里斯本条约对欧盟对外关系领域进行了数项机构创新，除去正式将欧洲理事会(EuropeanCouncil)纳入经欧盟基础条约确立的七大机构，设立欧洲理事会常设主席和欧盟外交事务与安全政策高级代表(HR，以下简称“高级代表”)之外，条约还特别要求设立“欧洲对外行动署”(EuropeanExternalActionService，EEAS，亦译为“欧盟对外行动署”)作为一个新的欧盟外交机构，赋予其协助高级代表的职能。2010年7月26日，欧盟理事会最终批准建立欧洲对外行动署的决定。2010年12月1日，在里斯本条约生效整整一年后，欧洲对外行动署成立并正式开始运作。欧盟对外关系领域的行动曾经一直根据不同的原则和方式，由不同的部门主管，例如共同外交与安全政策(CFSP)采用政府间主义方式；对外贸易采用超国家方式，由欧盟委员会管理；对外关系的其他方面，则根据条约的不同规定，分别由欧盟的不同机构主管。欧盟对外行动领域的分散机制常常导致其对外政策缺乏一贯性和一致性，削弱了欧盟在国际舞台上发挥的能力。为此，里斯本条约的改革重点之一就是整合这种分散的体制，进行机构创新，加强欧盟对外关系的一致性与协调性。欧洲对外行动署正是欧盟整合内部分散体制的产物，建立这个全新机构的目的，是为了提高欧盟在对外关系领域的行动能力，促进欧盟形成更有效的对外政策，并且协调成员国与欧盟对外关系方面行动的一致性。在里斯本条约生效之前，外界就一直对欧盟对外代表性和行动能力提出质疑，其中最为著名的是30年前基辛格“打电话给欧盟，电话拨给谁”的疑问。与一个主权国家政府部门明确的对外代表性和积极的行动能力不同，欧盟的各个机构和部门在不同的政策领域和不同的层级上分别代表欧盟，而且，由于政策领域的复杂分类及其本身的权力分配和成员国与欧盟之间的界权并不十分清晰，往往给外界理解欧盟的机构运作造成了困扰。对于欧洲对外行动署这个新生外交机构，它与欧盟其他机构是什么关系，它在欧盟对外行动中起什么样的作用，具有什么样的行动能力，人们同样提出了质疑。本文尝试从欧盟法的角度对欧洲对外行动署这个新外交机构进行认知和解读。透过法律层面的解读，可以发现不同利益相关方在欧盟外交行动一体化中所处的立场和角色，理解这种新的一体化的复杂性和难度。文章首先探究欧洲对外行动署的诞生过程，从中反映欧盟机构与成员国对该机构设置的不同立场和观点；其次，分析欧洲对外行动署的特征和性质，比较与欧盟其他机构的区别，探讨它在欧盟机构平衡中所处的位置，特别是具有什么样的法律地位和诉讼资格；再次，文章讨论欧洲对外行动署的权力范围，分析它可以在哪些领域发挥作用。本文旨在通过法律定性分析，为不同学科研究欧盟对外关系、理解欧盟运行机构提供一种不同的视角。一欧洲对外行动署的缘起建立欧洲对外行动署的想法，产生于十年前由吉斯卡尔德斯坦(V.GiscarddEstaing)主持的欧洲制宪大会(EuropeanConvention)。2002年6月，在欧洲大会进入尾声之前，大会主席团开始着手有关欧盟机构的讨论。当时，设立“欧盟外交部长”这一职位的讨论非常激烈，时任德国副总理兼外交部长约施卡菲舍尔(JoschkaFischer)被视为这一职位的热门人选。6月12日，在菲舍尔的推动下，大会在草案初稿第-27条下加了一个注脚，提出建立一个联合的“欧洲对外行动署”(ajointEuropeanExternalActionService)以协助该外交部长。从提议到2003年欧洲宪法条约草案、2004年欧洲宪法条约及2007年里斯本条约，欧洲对外行动署的名称一直没有变化。这一提议很快得到大会支持。不过，德籍欧洲人民党代表爱尔玛布罗克(ElmarBrok)担心机构之间的平衡会向成员国倾斜，他与欧洲社会党代表、前意大利总理朱利亚诺阿马托(GiulianoAmato)和英籍欧洲自由民主和改革党代表安德鲁多夫(AndrewDuff)一同起草了一份关于建立欧洲对外行动署的声明，坚持这个外交机构应位于欧盟委员会之下。主席团后来只是部分地接受了他们的建议，将EEAS属于欧盟委员会还是理事会的争议暂时搁置，交由条约生效一年之后再行讨论。此后，欧洲对外行动署被写入了2003年7月欧洲宪法条约草案第三部分第197条第3款，它规定：“欧盟外交部长在履行其职权时由欧洲对外行动署协助。该机构应与成员国的外交部门合作。”2004年6月18日，当时的25个欧盟成员国首脑通过欧洲宪法条约。其第-296条与前述宪法条约草案并无实质性的改变，只是将款下的注脚声明纳入到宪法条约的正文。事实上，在欧盟立宪会议上，对于欧洲对外行动署机构设置的讨论是非常有限的，主要的议题聚焦于所谓联盟外交部长(UnionMinisterforForeignAffairs)这个外交领导职务上，有关建立联合欧洲外交机构的讨论从属于这一议题。之所以重点讨论外交部长即后来的高级代表的职务，是因为在欧洲立宪过程中，欧盟的对外代表性是其亟须解决的宪政问题。对于欧洲对外行动署的设计方案，欧洲大会以其主要属于行政机构的范围，不需要宪法条约明确进行规定为由，一开始就明确避免将其讨论的范围过度延伸。二欧洲对外行动署的建立尽管2004年的欧洲宪法条约最终流产，(11)但是关于欧洲对外行动署的初步设计并未遭到摒弃，而是被2007年里斯本条约完整地保留下来。经里斯本条约修订后的欧洲联盟条约第五章“共同外交与安全政策”之下第27条第3款规定：“建立欧洲对外行动署以协助欧盟外交事务与安全政策高级代表。该机构应与成员国外交部门合作，其成员由理事会秘书处与委员会秘书处相关部门的官员以及各成员国外交部门调派的工作人员组成。欧洲对外行动署的组织与运作由理事会通过一项决定予以确定。理事会应在高级代表提议的基础之上，在咨询欧洲议会并得到委员会同意后采取行动。”这条规定是建立欧洲对外行动署的效力来源。由于里斯本条约在批准过程中不太顺利，直到2009年秋，欧盟才开始匆忙启动关于欧洲对外行动署机构设立的正式磋商。赶在2009年12月1日里斯本条约生效之前，欧洲议会于当年10月22日发布了关于欧洲对外行动署机构设置的决议。(12)次日，瑞典作为欧盟轮值主席国发布了对欧洲理事会做关于欧洲对外行动署的主席国报告。(13)针对欧盟对外行动机构的组织架构，这两个文件分别反映出欧洲议会的超国家主义倾向和成员国的政府间主义主张。(一)欧洲议会的观点：将行动署置于欧盟委员会之下在2009年10月22日的欧洲议会决议中，尽管欧洲议会承认欧洲对外行动署是一个自成一体(suigeneris)的部门，但是主张欧洲对外行动署应该设置在欧盟委员会之下。欧洲议会认为，欧洲对外行动署是“共同体法律成果(acquismunautaire)在欧盟对外关系领域的逻辑延伸；(14)尽管从组织和预算的观点来看，EEAS是一个自成一体的内部机构(service)，但是欧洲对外行动署应该被纳入到欧盟委员会的行政结构中”。(15)在报告人爱尔玛布罗克看来，“欧盟不需要一个横亘在理事会和委员会中间的新的官僚机构，长此以往，它将使自己脱离于我们(指欧洲议会)的控制而成为一个独立的王国”。(16)欧洲议会主张将EEAS设置在欧盟委员会之下，是希望将共同体方法扩张至欧盟的对外行动领域，试图通过机构安排使欧盟对外关系的行动吸收超国家方式。这种主张，一方面要改变欧盟对外行动领域的政府间主义，另一方面也使欧洲议会本身获得监管欧盟对外关系的更多权力，为此遭到成员国的强烈反对。(二)成员国的观点：行动署独立于委员会和理事会瑞典作为欧盟轮值主席国所发表的理事会报告(2009年10月)，反映的是成员国之间的协调意志。尽管该报告认为发展政策应保留为欧盟委员会总司及有关委员的职能，但是对于EEAS在欧盟体制中的法律地位和位置，与欧洲议会的观点完全不同，报告称：“EEAS应具有能反映并且支撑其在欧盟体制中独特角色和功能的组织地位。欧洲对外行动署应该独立于委员会和理事会秘书处”。(17)里斯本条约生效之后，成员国仍然是欧盟外交事务的主导者。根据前述欧洲联盟条约第27条第3款，欧洲对外行动署的组织与运作应由欧盟理事会通过一项决定予以确定。理事会应在高级代表提议的基础之上，在咨询欧洲议会并得到委员会同意后采取行动。因此，这份由成员国协商制定的理事会报告才具有决定意义，它为此后EEAS的建立奠定了基本方向。(三)折衷方案：增加问责2009年底，凯瑟琳阿什顿被任命为高级代表兼欧盟委员会副主席(HR/VP)。她随即根据里斯本条约的授权，组建一个高级小组来协助其起草建立欧洲对外行动署的理事会决定。2010年3月25日，阿什顿公布其关于EEAS构架和职位的提案，但遭到不少欧洲议会议员的反对，批评其缺乏政治问责(politicalaccountability)，不同意EEAS的内部垂直结构，等等。(18)尽管如此，由于时间仓促，2010年4月，欧洲议会、欧盟理事会、欧盟委员会和高级代表组成“四方对话”(Quadrilogue)，推动欧洲议会运用在普遍立法程序中的权力修订人员与财政条例，(19)为尽快建立欧洲对外行动署铺路。2010年6月21日，西班牙轮值主席国、欧洲议会和欧盟委员会在马德里达成最终折衷协议，包括建立欧洲对外行动署的理事会决定(20)以及两个没有法律约束力的文件，其一为关于EEAS政治问责的声明，其二为向欧洲议会全体会议陈述EEAS中央机构的基本架构。(21)尽管具有不同的法律性质，但这两个文件与理事会的决定一起，应被视为确定EEAS机构地位的软法性与硬法性文件的整体。在欧洲对外行动署的设置上，由于欧洲议会只有咨询权，没有批准权，因此它将EEAS设置于欧盟委员会之下的主张因与欧盟理事会的意见相左，而遭到排斥。但是，由于欧洲议会掌握EEAS的预算权力，作为向欧洲议会咨询的结果，理事会同意欧洲议会对EEAS适当问责。这表明，欧洲议会进一步扩大了对欧盟对外行动的监督权力，尽管这种监督非常有限。2010年7月7日，欧洲议会同意建立欧洲对外行动署。2010年7月26日，欧盟理事会最终批准建立欧洲对外行动署的决定。2010年10月20日，欧洲议会以压倒性多数批准了在当年12月1日启动欧洲对外行动署的最后三个辅助性文件。欧洲议会通过了修订人员条例和财政条例的议案，并通过2010年EEAS预算。以上文件为高级代表任命这个新欧盟外交机构的高级管理团队提供了法律依据。此后，欧盟各国积极推动其本国候选人在欧洲对外行动署任职，以便他们在新机构中发挥有利于本国的影响力。三欧洲对外行动署的性质与机构地位(一)“自成一