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失地农民就业安置必须坚持可持续战略关键词:失地农民;就业安置;可持续 在我 国城市化和工业化推进的浪潮中,一个新的社会群体随之迅 速扩大:失地农民。说是农民,他们已经没有土地;说不是 农民,他们却在城市的边缘徘徊;刚刚失去土地这条生存底 线的他们,希望能和城市人一样获得工作机会、社会保障来 支撑起未来的生活,但却屡屡失望;他们处于弱势的生存、 面对未来的无助,令我们忧虑,更激起我们的深思。对失地 农民的就业安置,国家和各地政府做了很多工作,也进行了 较多的努力,但是,结果并不令人如意,其原因很多,但最 主要的原因是其就业安置没有作到可持续化。 一 失地农民就业安置的结症:就业安置不可持续性 有专家估计,目前全国失地农民的数量可能超过 4000 万人, 有大约 XX 万处于无地、无业状态。从上世纪 90 年代开始, 全国兴起大办开发区的热潮,最高峰时达 8000 多个。当时 全国每年流失耕地数量在 1000 万亩以上, 人为征占约为 500 万亩,如按当时人均 2 亩左右,失地农民是一个很大的数。 失地农民失去土地后,由于就业安置不到位或是就业安置不 能可持续, 成了种田无地, 上班无岗,低保无分的三无游民。 为了自己的生存,为了今后的保障,他们不得不频频上访, 成为城市化进程中的边缘人和不稳定因素。失地农民就业安置存在的主要问题是:1、征地补偿费用低,失地农民可持续就业缺乏经济基础。 失地农民失去土地后,只 能用政府的征地补偿费重建家园和创立自己的非农事业,成 为城市的一员。但是,现在政府的征地补偿费用普遍较低, 失地农民很难用它作为自己的创业资金,失地农民想创业却 缺乏资源。例如,XX年,浙江省金华市新狮乡道院塘村仅有 的 500 亩土地,因为城北工业园区被全部征用。上级确定的 土地补偿款是每亩万元。经过村集体留存后,农户最后拿到 的土地补偿款是每亩万元左右。 但是,由于农民失去土地后, 建房子的费用高,就业安置连房子都建不起来,要他们去创 业,那里还有资金呢?农民失地之后,不仅今后的生活保障 无着落,而且马上面临居无定所的处境。 土地是人 类赖以生存的物质基础和经济来源,长期以来,农民祖祖辈 辈靠土地生活着。一旦土地被征用,地补偿费便成为失地农 民维持生活的保命钱。对以土地为生的农民来说,因为他们 除了农业生产外,很少再能经营其他产业,基本上依赖农业 的收入维持家庭日常生活。如胶州市南关办事处一农户,投 资近 2 万元建了三个占地亩的蔬菜大棚 , 主要种植黄瓜、西 红柿、芹菜等蔬菜,年纯收入在万元以上,一家三口,孩子 上学,虽说不上富足,生活却比较宽余。如今,新城区建设 土地被征用,蔬菜大棚不能搞了,但一时又找不到合适的工 作,单靠 2 万余元的土地补偿费,仅能维持较短时间,原来宽余的日子变的紧张起来。征地补偿费用低,使农民无法很 好就业安置,即使暂时就业了,被安置下来,今后的发展也 因资金而成为问题。2、社会保障缺位,失地农民没有可持续发展的依靠。土地对农民具有生产资料和社会保 障的双重功能。如果政府没有将失地农民纳为城镇居民社会 保障范围。由于有些失地农民只注重眼前的利益,考虑的是 今天能分到多少钱,很少考虑今后的出路问题,因此也没有 一个村将土地征用款用于解决农民社会养老保险。土地被征 用后,失地农民的收入水平呈总体下降趋势。除原来少数以 二、三产业为主的农户收入变化不明显外,其他以农业为主 的农户,因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到尽快解 决,收入明显下降。而生活消费支出却有所增长。原因是失 地后农民消费中商品性消费比重增大,意味着相同消费量要 多支出。有的失地农民对今后的生活缺乏长远打算,表现出 没有办法改变现状和只能听天由命等低落情绪,有限的补偿 费,坐吃山空,甚至参与赌博,个别家庭落到了生活无着落 的困境。由于最低生活保障制度未建立,失地农民大都没有 参加社会养老保险和医疗保险,一旦补偿金用完了,基本生 活费就没有了来源。目前,农村正向老年社会进入,养老保 障已成为迫切需要解决的问题。失地农民,今后该怎样寻求 生活的出路,不少人显得焦急和无奈,特别是中老年人、病 残人等弱势群体,失去土地之后,便依赖集体和政府来解决生活问题,但集体和政府又能解决多少呢?多少人在等待、 在期盼!这是失地农民可持续发展的坚强依靠,但是,他们 却遥远的很。3、就业培训跟不上,失地农民无可持续发展的主体优势。失地农民文化素质和劳动技能偏低, 就业难问题比较突出。许多农民因征地从农业转产后,主要 从事一些技术要求不高的体力劳动。随着经济发展,劳动力 市场逐步由单纯的体力型向专业型、技能型转变,素质低的 失地农民就业难度大,部分农民还存在着高不成低不就的就 业观念障碍。一些农民分到土地征用款后,很快就花光,他 们中一部分人将成为没有土地、没有资金、没有生活保障的 流民。 农民失去了土地就失去了最根本的就业岗 位。失地农民向非农就业转移过程中,除少数人能利用城区 发展带来的商机经商办企业外,由于大多数失地农民的文化 素质和劳动技能普遍很低,在土地以外的其它工作岗位竞争 中处于劣势,难以找到新的就业机会。特别是 40 岁以上的 劳动力,尤为突出,虽然他们过去是农业生产的好手,但现 在田地没有了,年龄又偏大,为不至于呆在家吃闲饭,不少 人到建筑工地打短工, 从事简单的看管、 搬运等临时性工作。 许多农户在全部或大部分耕地失去后,希望从事非农经营, 然而由于过去他们主要从事农业生产,缺乏从事二、三产业 经营的技能和经验,同时又由于农民投资理财的知识和能力 较为有限,面对变化莫测的市场,难以为土地补偿费寻求有 效的增值渠道。 二、对策:可持续安置失地农民 1、强化就业培训制度。增强失地农民的可持续就业能力 由于失地农民的文化素质和劳动技能普遍很低,在土地以外 的其它工作岗位的竞争中处于劣势,大部分难以找到新的就 业机会。据经济日报消息,某省针对失地农民现实状况 的抽样调查显示,被调查的 455 户失地农民中,被安置就业 的只占总数的 %。目前安置失地农民就业主要有两种途径: 招工安置和就地安置,就实际效果来讲,均非长远之计。招 工安置面窄,且有一定的用工要求,被安置人员还面临着企 业减员增效、破产、停产而重新失业的风险;就地安置可以 为大量失地农民解决就业问题,短期效果显著,但村办企业 多受资金、 技术、人才等诸多因素的制约, 市场竞争能力差, 很难形成规模,大部分已濒临破产的边缘,失地农民只能再 次失业。 要可持续地解决失地农民就业难题,除就 业安置外,根本在于提高农民自身的素质,消除陈旧思想, 帮助他们建立全新的就业观念,鼓励其积极参加就业培训, 提高劳动技能,适应企业的用工要求,努力通过劳动力市场 寻找就业机会。政府部门要建立完善的就业培训体系,根据 不同的年龄阶段和文化层次,有针对性的安排不同的培训内 容,尽可能多的解决失地农民就业问题。在此基础上,要加 强失地农民的就业指导,力图多渠道、多途径的安排就业, 加大第三产业安置失地农民就业的比重,促进农民就业在城 乡间无障碍流动。就业培训费用政府可给予一定财政支持, 也可从土地征用款项和集体积累中按一定比例提取,有条件 的地方可免费培训,也可采取由失地农民支付培训费,政府 部门视具体情况按一定比例或按定额报销的方式。 2、纳入城市社保体系,完善失地农民的可持续保障体系 建立失地农民养老保障体系,从根本上解除农民对失去土地 后养老问题的担忧,可以很大程度减少因养老问题产生的城 市化阻力;同时失地农民最终要纳入城市居民范畴,为他们 提供养老保障,有利于城乡养老保障的顺利接轨,铺通建立 城乡一体化基本养老保障制度的道路。但是,由于农村和农 民的现金收入水平普遍很低,尚不具备建立以个人缴费为主 的社会保障体系的条件,全部费用由国家承担也不现实,即 使是部分费用,也超出了政府财政的承受能力。因此要使失 地农民享有完善的养老保险体系,必须通过正式和非正式安 排两种途径寻找出路。 在城市,为推进和健全社会 保障体系,当年养老保险基金收支余额的不足部分和城市最 低生活保障支出的不足部分由政府财政和国有资产变现收 入来弥补,国有资产属于全民所有,农民也应有分享其变现 所得的平等权利。因而建立失地农民养老保障体系,在基金 的筹集方面, 可模仿城市养老保险基金的筹集方式, 由政府、 集体、失地农民个人共同出资、合理负担。政府承担的部分 从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款;集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取, 失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助 费中扣除。失地农民在各类企业就业后,必须按规定缴纳城 镇职工基本养老保险费。如果失地农民既参加了失地农民养 老保障,又参加了城镇职工基本养老保险,当符合享受养老 保险待遇的条件时,可从两者中自愿选择一种待遇。养老保 险费的交纳标准和养老金的发放标准应随着经济发展水平 作相应的调整,使失地农民既履行应尽的义务又享受分享经 济发展成果的权利。在领取养老金时,失地农民还面临着如 何计算工龄的问题, 土地被征用前, 他们从事农业生产活动, 同样为国家做出了很大贡献,这段时间应当记入重新就业后 失地农民的工龄,否则有失公平原则。3、推进土地股份制经营,为失地农民提供可持续安置资源 让 农民以土地权利参与工业化的南海模式 ,它有利于农民土 地所有权和收益权的分离,促进了农民非农化和向二、三产 业的转移,同时保障了农民的土地收益权。我国大部分农村 地区,人均占有的土地数量有限,许多地方甚至不到一亩, 尽管通过耕种土地获取收益的激励已大大降低,但是土地的 最低生活保障功能依然存在。推进土地股份制经营,使农民 持有土地股份, 一是能充分发挥土地的用途, 节约使用土地。 农民入股,以其对土地的感情,必将珍惜土地的使用;二是 能解除农民的后顾之忧,提高其就业的非农化程度。农民成为股民,也保护了土地被征用后失地农民的土地收益权,保 障了其基本生活来源,这是失地农民就业安置可持续发展的 有利保证。4、加大法律支持,为失地农民可持续就业安置权利提供法律保障 失地农民与城市农民 工、下岗失业工人、城市贫民一样同属于社会弱势群体,当 合法权利遭受侵犯时,他们没有足够的能力支付因寻求行政 救济所需的成本(包括时间、金钱、必要的法律知识等) 要为失地农民提供多种方式的法律援助,为其能够接近法律, 平等的享有行政救济的权利建立畅通的渠道。在土地立法方 面,尽快使农村土地产权制度法制化,主要包括,界定集体 土地所有权的主体身份,以法律条文的方式明确国家关于延 长土地承包经营期的政策,从法律上严格控制各级政府部门 对土地的征用等,使农民土地权利的行使得到法律的保护。 对于失地农民社会保障,结合目前的实际情况,各地应尽快 修订关于失地农民的地方社保法规。对侵犯失地农民就业安 置利益的地方政府和单位,应该有法律依据查处,严惩损害 失地农民就业安置的有关人员。5、引入市场机制、利用市场机制来配置土地资源 经济学家温铁军指 出,法律已经明确农村土地的集体所有权主体,但现实中未 得到。我们要突出农民在土地征用过程中的市场主体地位, 让农民成为征地谈判的一方主体。政府要把好土地用途管理 关,严格限制土地征占,公益事业可以由政府出面征地,非公益用地则由工商企业和集体所有权主体谈判,必须公示, 不能搞黑箱操作。对国家重点工程、公益性建设等具有强制 性的国家征地,要采取公平补偿的原则,提高土地补偿费的 标准,为失地农民参加失业、养老、医疗保险提供一定的保 障,降低因征地带给失地农民长期基本生活的风险;对不具 有强制性的工商业经营性用地土,应该引入竞争机制和谈判 机制,在按规定将土地转为建设用地后,农民与用地方自行 谈判确定补偿费数额,也可允许农民以土地使用权入股、出 租的方式参与土地的开发,分享社会进步产生的土地增值收 益。对于交通设施等准公益性的占地,应能使农民长期分享 土地的增殖收益,以防止出
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