提昇區公所服務品質之研究壹、前言 臺北市區公所是市政府與民眾接觸最頻繁，也是最直接、深入的單位，為民眾與市政府間一座重要溝通的橋樑，區政工作的良否直接影響市政府為民服務的績效，因此，重視區公所的地位、發揮區公所的功能與提昇區公所的服務品質是刻不容緩的。 臺北市的體制為市與區二級，在行政體系上言，區是市的地方層級，區公所是區的行政機關，區長是區的行政長官。區公所係臺北市行政區的基層行政組織，執行臺北市政府之政令，為臺北市政的基礎與延伸，區公所執行市政府授權所交辦之各項鄰里基層建設工作，均攸關民眾的福祉與市府的形象，區公所可說是市政府設於各行政區的施政櫥窗，以為民服務為其主要工作。然在區政的範疇中，從民政、社政、健保、經建、兵役等諸項服務工作，以更主動、積極、創新的態度和精神結合現代化科技，提供更便捷、共週到的服務，讓每一位鄉親得到最高的尊重和做主人的尊嚴。故提昇區公所服務品質一直是服務基層行政機關公務員經常要思索、研究的重要課題。貳、區公所的定位與角色一、區公所是市政府的派出機關 國家設置政府或機關的主旨在為人民服務，由於人民散居各地，因此不得不分別在各地設置機關，以便就地就近為民服務。目前，臺北市政府是一個地方政府，區公所是市政府的派出機關 (field agency)。派出機關在性質上與地方政府有三點不同：(一)地方政府是地域性的行政組織，派出機關則是功能性的業務組織。(二)地方政府是綜合性的統治組織，概括管轄一般行政事宜，派出機關則是單純的管理組織，經指定辦理某種特別事務。(三)地方政府普通皆具有法律規定的本身權力，而派出機關則僅是上級的委託機關或代理人而已，無本身權力，須以上級之意志為意志。地方制度法第五條第三項規定：直轄市市之區設區公所，直轄市自治法第四條第二項規定：區設區公所，第三十二條規定：區公所置區長一人，依法任用之，並承市長之命綜理區政，指揮監督所屬人員，臺北市政府組織規程第十九條：本市各區設區公所，各置區長，承市長之命，辦理自治行政及交辦事項；臺北市各區公所組織規程第二條第一項：區公所置區長，承市長之命，民政局長之指導監督，綜理區政，並指揮監督所屬員工。審視上述相關法令規定就層級地位而言，區公所是直接隸屬於臺北市政府之基層單位，直接接近民眾，是民眾與市政府的溝通橋樑，以為民服務為主要工作目標;區公所為市政府之下級機關，市政府為區公所的上級機關，其地位在政治上而言，是市政府的派出機關，而非區政府，在法律上而言，區公所不具法人身分，非地方自治團體，無獨立之財政收入，且年度預算均須列入市政府總預算中，經費由市府以通案為考量原則核定撥交。區公所雖為市政府派出機關，卻是以功能為導向的業務組織，也是單純性的管理組織，區公所綜理的區政業務，皆源自於市政府的授權或交辦，因此，區公所執行上必須以市政府的意志為意志，是以區公所是市政府的派出機關，非地方政府。二、區公所為市府的執行機關 區政是市政的基礎，區公所是辦理為民服務工作的第一線機關，與民眾接觸最密切，市府政令能否貫徹及市民對市政府之向心力，端賴區公所發揮服務功能，滿足民眾需求，始克達成，可見區公所地位之重要性，然而臺北市自民國56年改制為直轄市以來，區公所本身一直是市政府政策的執行機關，而非決策機關，更無機會參與市政府政策的制定，有責無權，此可從區長僅以列席身分而非如市府各局處首長以出席身分參加市政會議，參與決策，即可略知一二。 依臺北市政府組織規程第十九條規定：本府各區設區公所，各置區長，承市長之命，辦理自治行政及交辦事項及依臺北市各區公所組織規程第二條規定：區公所置區長，承市長之命，民政局局長之指導監督，綜理區政，並指揮監督所屬員工。區轄內之警察、戶政、衛生、國民中小學等機關、學校、區清潔隊、養路分隊及路燈園藝隊，對於協助轄內自治業務、為民服務工作及區公所執行上級交辦事項並受區長之指導。區屬人民團體應受區長之監督。準此，可知區長對於上述轄內區級單位係建立在指導與協調的關係上，區公所為有效統合區級單位力量，辦理轄內各項自治業務，為民服務工作及執行上級交辦事項，由區長依臺北市各區公所組織規程第十條第二項之規定召開區務會議時，邀請上述轄區區級單位主管列席，該區級單位主管是否親自列席，並無強制性，且近年來區務會議提案成效不彰，流於形式，僅存象徵意義。是以，組織規程同條第三項規定：區市容會報符合併區務會議舉行之，蓋舉凡與民眾生活息息相關的事務，各里辦公處皆得於每月例行舉行一次或每六個月擴大舉行一次的市容會報中提案，要求各單位辦理，而市容會報參與之單位除區級單位外，區公所尚可函請市府相關局處及管線單位派員參加，共同協商解決，市容會報因而有取代區務會議之趨向，惟區公所召開之區務會議或市容會報，各區級單位不甚重視，僅指派低階承辦人員代表參加，對具有複雜性或急迫性之提案，與會代表常以無權立即決定，需攜回研究為由，拒絕當場答覆處理辦法及期程，致遭提案里長抨擊行政機關執行不力，區公所對之，亦無拘束力，僅能儘力協調要求各局處或區級單位代表儘速妥當處理，維護民眾權益，所以區公所的首長，與其稱區長，不如稱所長來得恰當，蓋行政區區長的領導地位薄弱，轄區內區級單位均不在區長指揮監督的範圍，實務上，區長僅對區公所的業務能產生作用，如同戶政事務所主任對該所業務之作用一般，區公所執行各項工作之功能，勢需仰賴區長善用政治手腕加上個人情誼介入溝通協調，始能獲得有關單位支援配合，達成政策目標。 直轄市自治法 自83年7月29日公布施行，臺北市首屆民選市長於當年年底順利產生，第二屆民選市長亦於87年12月25日就職；民選市長之權力源自於臺北市民，任何一位市長候選人在選舉中只要贏得相對多數選票，就可當選臺北市長，掌握臺北市豐沛的資源。因而，促成臺北市民選市長在背負強大選票壓力下特別重視民意，對於位居第一線直接服務市民的區公所，也格外的要求提昇其行政效能與服務品質，以達成市府政策目標。區長承市長之命綜理區政，區長由市長任命，區長自然要聽命市長，但區長對於民眾的需求無度及市長的政治承諾，以區公所有限的資源，及法令所賦予的薄弱權力，要滿足民眾無盡的需求，自然會咸到捉襟見肘，力不從心，造成行政困境，因而，衍生出諸多問題，例如市與區之關係，區公所的定位問題、區公所的組織功能，區長與里長的關係，區公所為民服務之範疇是否足以滿足民眾之需求與期望？三、區公所非地方政府亦非法人 所謂地方政府(local government）乃一在國家特定區域內，依憲法或中央法令自行處理局部性事務，而無主權之地方統治機關；換言之，地方政府是指特定地區的政府組織，它並不是一種得以分享主權的政府，而是完全臣服於中央的權威之下，依此定義，區公所應非地方政府。 地方制度法第二條第一項第一款規定：地方自治團體，指依本法實施地方自治，其公法人地位之團體，第十四條：直轄市為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項；直轄市自治法第三條第一項：市為法人，依本法辦理自治事項，並執行中央委辦事項，同係第二項：市以下設區。依法臺北市為法人，臺北市政府係臺北市之行政組織，依法辦理自治事項，市以下設區，不設區議會，臺北市行政區不若鄉、鎮、縣轄市之具有法人身分，地方制度法第十四條有明文規定：鄉(鎮、市)為地方自治團體，依本法辦理自治事項，區公所僅為臺北市政府的派出機關，區長由市政府官派，由具有文官身分之事務官出任，承市長之命綜理區政，亦不若鄉、鎮、縣轄市長之民選。鄉、鎮、縣轄市公所有獨立之財政收支，可辦理自治事項，較具自主權，而臺北市各行政區不兵法人地位，亦非地方自治團體，不具備地方自治權力，與台灣省各級地方自治團體之具有法人身分，為權利義務之主體者之性質迥異。 四、區公所為區政的領導統合中心 區政係由區長以首長制的組織型態加以管理，區公所在其轄區內，具有領導中心的地位，源於其綜理區政權力的授予。臺北市政府為因地制宜，提供在地就近便捷的各項行政服務，而由專業分工之各局處，於各行政區內或跨區設且其次級單位，以達成快速服務的目的，例如民政局所屬之戶政事務所，警察局所屬之警察分局暨派出所，工務局養護工程處所屬之養路分隊，公園處所屬之路燈分隊，園藝分隊，環境保護局所屬之區清潔隊，衛生局所屬之衛生所，教育局所屬之國民中小學等。此等機關雖依行政區而分別設置，然其不隸屬於區公所，而為其直屬上級局處之次級單位，在指揮監督的體系上，是一種縱向的隸屬關係，各依其設立之目的與業務之功能而運作。為免各局處設於各行政區內之次級單位間或與區公所發生誤解衝突，造成本位主義，並能加以要適的調和，發揮整體力量，勢必要由區公所以區的領導地位，主動協調整合。五、區公所與里辦公處之關係直轄市自治法第三條第二項規定：市以下設區。區以內之編組為里、第四條：區設區公所，里設里辦公處。區公所為法定行政機關，可獨立對外行文，具有行政法上之行政行為，而發生公法上之法律效果，而里為區之內部組織，雖設有里辦公處，卻非行政機關，除了得向區公所行文外，均不得以里辦公處名義向區公所以外機關、團體或個人行文。直轄市自治法第三十四條第一項規定：里置里長一人，由里民依法選舉之，第三十五條：里長受區長之指揮監督，辦理里公務及交辦事項。是以體制上，里長應受區長之指揮監督，如同區公所員工應交區長之指揮監督一樣，惟證諸實務，卻不盡然，甚而反其道而行，蓋因部分里長自認擁有數百張選票或千餘張選票之民意基礎，再加上第一、二屆前後任民選市長極力籠絡里長，爭取里長支持，導致區長與里長之指揮監督關係適得其反，里長常以區民代表身分自居，反過來監督區長施政，區長介於民選市長及里長之間，立場尷尬，此項問題應朝區的定位、調高區長職等，改以任命政務官方式或區長開放民選等方向思考並著手研究改進，方可釐清並導正雙方之關係。 參、區公所業務功能一、臺北市政府授權區公所之業務 臺北市政府為加強各局處與區公所間的分工合作，發揮整體行政功能，以利市政建設深入基層發展，乃於民國62年7月1日起，訂頒並實施授權區公所業務作業計畫，其授權原則：（一）市政府各局處辦理之業務，有下列情形之一者，授權區公所辦理。1、屬於一區區域性業務又與區公所職掌關係密切者。2、由區公所辦理較能收到便民效果者。3、由區公所辦理較能執行徹底者。4、由區公所辦理較能受到普遍深入之效果者。5、由區公所辦理聯繫或督導較為方便者。6、市民申請案件，須經區公所轉報市政府核報，而市政府審核資料係依據區公所提供之事項，授權由區公所逕行辦理。（二）各項授權業務經費，除各局處因應通盤策劃所需作業經費外，均改列區公所預算內支應。依此項計畫授權區公所辦理與為民服務有關的事項，計有三十七項，包括民政局八項、教育局三項、建設局五項、工務局三項、社會局十三項、環境保護局四項，以及兵役處一項等如下。民政局：寺廟登記之核轉事項：春安工作：有關春安工作宣導及里鄰長協勤由各區區公所逕與轄區分局、派出所協調訂定計劃辨理之。里鄰長資訊管理：里鄰長異動資料由區公所逕送市府電子處理資料中心納入電子資訊處理後提供各區公所使用。寺廟登記管理：1.區公所僅負責申請登記之審查承轉，實際仍由民政局核定。2.對已經登記之寺廟由區公所建卡列管，輔導其設立財團法人，辦理社會福利事業。教會業務：1.民政局主管之教會財團法人設立許可、變更登記及教會管理等事項，依照現 行法令規定，名義上民政局仍為主管機關，而實質上之受理登記及管理事項全部委託區公所辦理，報由民政局按照區公所審核意見予以核定。2.全國性之教會，改向市府直接申請核轉