社会组织参与农村扶贫的优势与瓶颈摘要：农村贫困是中国社会发展过程的主要社会问题之一。社会组织为农村扶贫事业发展做出了积极贡献。文章立足农村扶贫的基本现状，结合调研，从社会政策的角度对于社会组织参与农村扶贫的优势及其所遭遇瓶颈进行分析，以期更好地推动社会组织有效参与农村扶贫，促进农村反贫困事业的健康发展。 关键词：农村扶贫；社会组织；社会政策 改革开放以来，中国农村反贫困事业取得了巨大成就，但目前农村扶贫形势依然严峻，扶贫压力较大。为此，中国政府不断进行新探索，一改过去单纯依靠扶贫攻坚，到发动社会多方积极参与。2001年颁布中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）第一次明确提出“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”，为创新农村扶贫模式，提高扶贫效率的扶贫新思路。多年来，民间社会组织积极参与扶贫事业，为消除农村贫困做出了积极贡献。“十二五”规划进一步明确社会组织成为推动农村反贫困实现共同富裕的重要力量。基于此，本文结合2011年对湘、粤部分地区调研所得资料，从社会政策视角对社会组织参与农村扶贫的优势和瓶颈方面进行探讨。 一、社会组织参与农村扶贫的优势 目前，中国农村尤其贫困地区农村公共产品供给面临诸多困境。一方面由于公共产品的“非排他性”与“非竞争性”等特征，致使市场难以完全满足农民尤其是贫困者对公共产品有效需求；另一方面是政府无力承担重负及难以真正动员社会资源以满足庞大且多变的需求，再者政府行为本身也存缺陷，造成严重的低效率和不公平。而社会组织的生命力在于可以通过“弱者”的联合弥补政府机制和市场机制的缺陷，参与农村扶贫可充分调动社会力量、保障民众尤其是贫困者享有基本公共服务的机会均等和权利平等，切实保证人民群众共享发展成果。社会组织参与农村扶贫的优势具体表现在以下几个方面。 （一）引入理念，有利于开拓农村扶贫新思路 社会组织参与农村扶贫不仅仅是简单的资金注入，更注重贫困者能力提升，充分发挥其自身反贫困的主动性，不仅“输血”更注重“造血”；另外，在贫困问题认定上较之于传统更突出强调贫困是指由机会、能力和方法的缺乏而带来的后果，“贫困缺少权利而非金钱”，在实践中，社会组织倡导“赋权”、“自助”，充分地把发言权、决策权、管理权交给贫困群体，强调自下而上的参与式扶贫；遵循“以人为本、以权利为本”，注重贫困地区特有社会资本的开发与运用，如实地调研中的Y村的农忙互助组、X村的扶贫互助社按照自愿、信任、平等、互助的原则，倡导家人互助、邻里互助。实践证明，通过建立互助合作机制，促进了贫困群体内部以及和非贫困群体之间的相互信任和合作，有效扩大社会支持网络，培育当地社会资本。社会组织在农村扶贫中不断探索、积极尝试，不仅给当地农村的扶贫工作带来了新活力，更拓宽了新思路。 （二）贴近贫困群体，有利于提高扶贫对象瞄准度 农村扶贫对象的选择与确定是扶贫政策行为的第一个环节，其选择准确与否直接关系到政策效果的高低。扶贫政策行为过程中长期有其局限，难以切实瞄准贫困户，“扶富不扶贫”、“假扶贫”、“扶贫资金渗漏”等现象就是较好的明证。而社会组织最大的优势就是贴近贫困群体，这种贴近不仅是距离的接近，更是一种社会意义上的靠拢。较之于政府，社会组织更能够深入基层，更能直接有效地开展强针对性的扶贫工作。在实地调研中，X村的农忙互助组、扶贫互助社本身扎根于乡土社会，了解社情民意，掌握当地贫困农户的真实信息，使得扶贫资源能够集中使用，有效实现帮助真正的贫困者这一目标，实现“真扶贫”与“扶真贫”。 （三）个性化服务，有利于提高农村扶贫的效率 相对于政府扶贫工作往往只能照顾到一般，很难因特殊需要做出个性安排而言，社会组织重视贫困群体尤其是真正贫困者的声音，对贫困者的需求有着高度的敏感性，面对农村贫困群体多样化需求能够及时采取相应措施，从而能帮助贫困者寻求脱贫的有效途径，帮助他们在扶贫资源的竞争中发出自己的诉求，获得扶贫资源。同时，社会组织具有运作机制灵活、动员成本低廉，能减少扶贫资源传递中的很多中间环节，运行成本较低。X村的扶贫互助社理事长表示“只要社员有申请，理事会就随时提供贷款服务”，及时周到地服务于村民生产发展需要，发挥“及时雨”、“雪中送炭”的作用。 （四）提高目标群体的综合素质，有利于巩固农村扶贫成效 实践中，社会组织不仅将资金、信息和技术传授给贫困群体，更注重其综合素质与能力的提升，更注重打破贫困的“循环累积效应”，遏制贫困的代际传递。加大对于贫困者的培训力度，改变其思维观念，唤起其参与意识，培养其自助与合作精神，将贫困群体由被动的扶贫受益者转变为自我脱贫的决策者、项目的实施者、监督和评估者。如调研中X村互助合作社在互助资金原则下，全村村民讨论制定具体制度、民主选举产生互助资金理事会、监事会成员、建立公开透明的财务制度和监督制度，培养了农户的民主意识、参与意识、合作意识，促进了村民自治。 二、社会组织参与农村扶贫所遭遇的瓶颈 改革开放以来，特别是进入转型时期以来，社会组织在积极贡献于农村扶贫领域的同时，也日益面临新的挑战。从社会政策视角来看，社会组织参与农村扶贫事业所面临的瓶颈主要体现在如下几方面。 （一）缺乏综合性扶贫法，社会组织参与农村扶贫难以得到专门的法律保障 制度化、规范化是确保社会组织参与扶贫事业健康发展的重要条件。西方发达国家反贫困治理最基本的经验就是建立了完善的法律体系进行反贫困。而我们虽也建立了包括贫困救助、自然灾害救助、特殊对象救助以及扶贫工作在内的各种贫困救济制度，但大多散见于部分法规政策中，尚未形成专门的法律体系，难以适应新形势下农村扶贫需要，不能为改善扶贫组织运行环境、整合扶贫资源、完善社会参与机制和促进监督评估等提供有效的法律保障。 （二）准入制度过于僵化，农村扶贫组织难以获得明确的合法身份 社会组织具有典型的非营利性，世界上相当部分国家的社会组织基本以非营利性法人作为其身份开展活动，但在中国非营利性并未作为法人的专门类别而存在，更无专门法律去规范其法律身份。被视为规范社会组织发展的三大条例的社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理条例等都只是行政法规级别。目前尚未出台专门社会组织法，以对社会组织的定义、合法地位、基本权利、义务、设立和管理、法律责任等做明确统一的规定。即便如此，明文规定的社会组织登记条件较之于很多国家也要更为苛刻，尤其是“双重登记管理制度”更是进一步提高了实际登记门槛。这样，导致大量事实存在的组织难以获得合法身份，没有及时登记而游离于政策视野之外，甚至可能被认为“不合法”。调研中总共涉及13个参与农村扶贫的组织或互助组，其中有6个尚未进行任何登记手续，所占比例接近半数。鉴于调研对象的选择，实际上没有进行登记的比例可能更高。 （三）政府扶持力度偏弱，社会组织参与农村扶贫难以落实政策优惠 按照国外通行做法，政府往往通过税收优惠、购买服务等方式给予社会组织以政府扶持。国务院发布的中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）中明确规定“要积极创造条件，引导非政府组织参与和执行政府扶贫开发项目”。但总体而言，政策优惠偏少，可操作性不强，落实起来较困难。在国外对社会公益组织实行税收减免基本已成惯例，如英国对慈善和公益机构免征所得税，澳大利亚对社区服务等组织免征所得税。中国现有事业单位、社会团体、民办非企业单位企业所得税征收管理办法规定了民非组织可以享受一定的税收优惠。本调研中得知，当地多半农村扶贫组织由于种种原因并没有交过税，但是其中2个村内扶贫组织的负责人表示“曾向乡镇交过税费”，不太理解“从事公益扶贫本来经费有限，还要交税”。公益事业捐赠法已经颁布多年，但与之配套的实施细则、配套措施至今尚未出台，设置的捐赠优惠政策许多没有落实。调研中问及“面向社会筹款是否遇到困难”时，43.50%的对象表示，“税收优惠政策的落实情况直接影响了乡镇企业等的捐赠积极性”。另外，扶贫组织大多为本土草根组织，规模普遍较小，实力较弱，再加之“民间性”，至于在争取政府“购买服务”方面，更是难以与事业单位、社会团体等平等竞争，同享政策优惠。 （四）评价监管不力，社会组织公信力不强 社会组织是依靠其在社会活动中的影响力和机构的声誉来开展活动的，没有公信力也就失去了其存在和健康发展的基础。而其公信力是来自于组织的项目立项、项目开展、资金使用、工程质量等情况的公开、透明，这就需要有效的监督与评价。能否有效监督和评估扶贫资金的使用、扶贫工程质量的验收直接关系到扶贫的成效。但由于主客观原因，监督管理体制不健全，主管部门履行监管职责，对部分组织行为缺乏应有约束，农村扶贫组织社会公信力不强。访谈中，部分村民表示“扶贫组织并没有想象的那么公平”、“能否得到其支持、资助往往还得看私人关系”、“虽作为村互助社成员，并不知道其中如何确定项目支持”等等，可见村民对于扶贫组织的工作程序、决策过程等方面的公平、公开程度并不满意。部分来自乡镇、县等职能部门的工作人员也表示“职能部门的监督能力确实有限，难以进行常态化的监督”或“倘若监督太严，不利于调动社会组织参与农村扶贫的积极性”等，不难看出职能部分监管的矛盾心理，作为社会组织的业务主管部门参与扶贫事业的监督是理所当然的事情，但客观上业务主管部门一般都有其主业，没有精力进行监管，主观上担心监管过严，会影响社会组织参与扶贫积极性，以至于不愿意干预社会组织的日常活动，从而造成政府监督的缺位。同时，公众的民主意识不高，对社会组织的扶贫活动参与意识和责任意识还比较低，缺乏社会监督的主动性。加上当地大部分农村扶贫组织，特别是那些尚未登记的初级组织更是缺少内部的自我监管，一些扶贫组织的扶贫项目立项随意性大，扶贫资金的调拨、使用前的预算控制、使用中的财政监督、使用后的审计往往形同虚设。综合方方面面，影响扶贫组织扶贫效率，甚至滋生腐败现象，最终导致其社会公信力不强，影响农村扶贫工作的持续开展。 优势与问题同在，机遇与挑战并存。中国农村扶贫事业已经进入关键时期，原有扶贫思路、方法难以有效适应农村贫困领域的新问题、新特点。形势需要我们在现有社会资源和管理经验上，引入新的社会管理理念、知识和方法，改进现有模式，努力构建社会组织参与农村扶贫新的政策机制，以更好地化解老矛盾，预防新矛盾，进一步集中力量打好农村扶贫攻坚战，促进农村持续、健康发展。 参考文献： 1.国务院扶贫开发领导小组办公室.中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）R.2001. 2.深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障J.求是,2010(4). 3.王?.非政府组织与农村贫困的消除J.海南大学学报人文社会科学版,2009(6). 4.韩嘉玲等.社会发展视角下的中国农村扶贫政策改革30年J.贵州社会科学,2009(2). 5.许源源等.“行政国家”与“隐形社会”:农村扶贫中的国家与社会关系J.社会主义研究,2010(3). 本文系2011年民政部课题社会组织参与农村扶贫的作用与责任研究基于创新社会管理的视角（编号：2008MZACR001-1168）阶段性成果。 （：长沙民政学院）