行政许可法讲义,毕玉安,一、行政许可的概念、性质、功能,1、行政许可概念 许可法第2条规定：本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。其有以下特征 （1）行政许可依申请而为。以申请为起始，不是行政机关引起。 （2）行政许可是行政监管行为。 （3）行政许可是准许当事人从事特定活动的行为，使其获得特定活动的权利或资格。 （4）行政许可是外部行为。内部的人事、财务、请假等，不属于（3条2款）。,2、行政许可的性质,（1）权利的获得：国家做出财产、资源的权利主体，转移给当事人。 （2）权利的行使：有些权利行使，涉及他人要限制；有些不涉及，不需限制。（3）权利、资格的确认：经许可，确认；无许可，则无资格。 3、功能（作用） 控制危险（普通许可、核准） 配置资源（特许） 证明或提供信息、信誉（登记、认可）,二、行政许可的种类,现行法律中，许可的名目多，有许可、审批（核）、批准、认可、登记、注册、备案等70多种，约4000项，国务院清理后，余2648项。许可法将其为分6类： 1、普通许可，指行政机关准予符合条件的当事人从事特定活动的行为。用于防止危害、保证安全，如产品（物品）安全的许可。 2、特许，指行政机关代表国家依法转让特定权利给当事人行使的行为。用于资源开发，资源配置，垄断行业市场准入，如海域、土地使用、出租车、电信经营等。 特点：获得许可支付费用，特许权可转让、继承，数量控制，行政机关可自由量。 3、认可，指行政机关对当事人是否具备特定技能的认定。用于服务业、关系公共利益行业的技能、职业、资源评价。如律师、会计、特设操作人员。 特点：通过考试、考核发许可，对身份、素质确认，不能继承、转让，没有数量限制，行政机关不能自由裁量。 4、核准，行政机关对管理事项是否达到标准、技术规范的判定、确定活动。用于关系公共利益、安全产品（设备）的经营环节，检验检测及检疫。 特点：依据标准、技术规范，一般要检验（疫）或实地验收（工厂检查）。 5、登记，指行政机关确立相对人的特定主体资格的行为。用于向公众提供当事人具备某种能力的证明、信誉及信息，如企业注册登记、社团登记等。 特征：对特定资格确认，未获得者不得从事相关工作；没有数量要求；一般只做形式审查，可以当场许可；行政机关不能自由裁量。,三、行政许可的原则,1、合法原则，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。 （1）设定许可，依法定权限。参看许可法 （2）设立许可的范围，依照法律规定。对国务院、地方人大、省政府限制。国务院有关部门不能设许可，部门、地方文件不能设许可。 （3）法确定许可的条件，具体化；不得增加条件。 （4）实施许可应依照法律、法规、规章规定的程序。 合法原则要求： （1）行政机关主体合法、权能合法； （2）实施许可依照法律、法规、规章规定的条件； （3）实施许可时应依据程序进行。,2、公开、公平、公正原则,（1）公开，指许可活动或行为的过程和结果公开。包括：设定许可过程公开，许可法律、法规规定公开（包括实施主体、条件、范围），许可程序公开，许可实施期限公开，许可决定公开（获得的）。 （2）公平，公平是合法原则的补充，指行政机关履行职责时，不但要合法，而且要合乎情理，公平正直，没有偏秋。 具体工作上要求，许可时，听取申请人意见，允许陈述、申辩、听证；有许可竞争项目的，公开竞争，平等对待各方申请人；有考核项目许可的，应提前公开，提供便利条件等。,3、便民、高效原则,便民，就是在行政许可过程中，能够便捷、迅速、廉价地使申请人获得许可。要求做到： （1）能够统一、综合办理的，减化程序、手 （2）行政机关为申请人提供方便，如表格，一次补证制度；当场发证的，应及时、当场发证； （3）符合条件的，应及时受理、审核、不拖延；4）严格办证时限；（5）提供优质服务。 高效原则，指行政机关应当提高办事效率，为申请人提供便捷、优质服务。该原则与便民原则是一个等务的两个方面，相互呼应。,4、救济原则,救济是指当事人受到行政许可的损害时，请求国家机关予以补救的制度。法律第7条规定，实施许可，公民等享有陈述权、申辩权；依法行政复议权、诉讼权；受到损害时要求赔偿权。 按此原则要求，行政机关应当： （1）实施许可各环节，保护当事人陈述、申辩权； （2）需要听证的事项，必须告知其权利，允许申辩、质证； （3）不服行政许可，可以复议、诉讼； 因许可违法，造成损害的，给予赔偿。,5、信赖保护原则,指行政相对人对行政权力的正当合理信赖，应当予以保护。行政机关不得随意改变生效的许可；确需改变的，应给当事人补偿。 内含：（1）当事人信赖行政机关，得到的许可受法律保护，不得随意变更、撤销。 （2）有特殊的原因方可改变许可。如国家取消许可项目，或者客观情况重大变化。 （3）取消、变更许可，造成损害的，应补偿当事人。,6、许可不得转让原则,除特殊规定外，均不得转让。 7、监督原则 指行政机关依法对行政机关实施许可活动和当事人从事许可事项活动的监督。 包括：行政机关之间的监督和行政许可机关对当事人的监督。,四、行政许可的设定,是指国家机关依照职权和实际需要，在有关法中自行创设行政许可的行为。 国外没有统一的许可设立法，对许可做统一、抽象规定。都是一事一议，一事一立，通过议会讨论单独立法，解决特定领域的行政许可问题。我国立法规定许可设立内容，主要规范的是立法者的行为。,1、许可法规定，下列事项可以设定行政许可：,（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态保护、直接关系人身健康及生命财产安全的特定事项；（一般许可） （2）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项；（特许） （3）提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要具备特定条件、技能的管理事项；（认可） （4）直接关系公共安全、人身健康及生命财产安全的重要设备、产品、物品，需要按照技术标准、规范，通过检验检测、检疫等方式进行审定的事项；（核准） （5）企业或组织设立等需要确定主体资格的事项（登记）； （6）法律、行政法规规定可以设立许可的其他事项。,2、但是可以通过其他方式解决、予以规范的，可不设许可：,（1）当事人能够自主决定的； （2）市场竞争机制能够解决的； （3）行业、中介能够自律的； （4）行政机关事后监督或其他方式能够解决的。,3、行政许可设定权,设立行政许可好处是加强事前管理与监督，起到防范作用，但也有限制竞争、难以克服腐败等负面作用。法律要严格控制。 （1）法律可以设定行政许可； （2）行政法规可以设定许可，但法律已设的，不得扩大。 （3）地方法规可以设立许可，但法律、行政法规已对有关事项做出许可的，不得增设许可。 （4）地方规章（省级政府）可设临时许可，一年后需要继续执行的，应上升为地方法规，否则废止。 （5）国务院可采取发布决定的方式设定许可。,许可设定的限制（法律统一原则）：,（1）国务院决定设立的许可，应当及时变为法律、行政法规，不能长期使用决定。 （2）地方不得设立全国应统一的资格、资质许可，企业设立登记及前置性许可；设定的许可，不得限制外地产品、服务进入本地市场。 （3）设定许可不得与上位法冲突，不得扩大范围。 （4）国务院有关部门不得设立许可，文件不得设立许可。 但是，上位法设立许可的，下位法或文件可以做出具体操作规定。,设立许可时，应当规定：,实施机关；取得许可的条件；许可的程序；期限。 设立过程中，应听取各方意见，上报法律草案时，应说明理由，包括：征求意见范围；各方反映；采纳意见的情况；未采纳意见的理由。 说明理由主要解决设立的许可：是否具备必要性；是否具备效益性；许可成本与社会效益、被许可人成本的比较等。,4、设立许可的评价制度,已设立的许可，随社会进步、经济发展变化。要对设立的许可评价，审查其：必要性；有效性；效益性；公平性；优先性。 评价的内容：必要性；许可范围； 许可的实施情况； 实施的手段及程序。,5、地方停止实施制度,全国发生效力的许可，经国务院同意，可在一省内停止实施，将规定授权地方停止执行。 限制：其他方式能解决问题，本区域无实施必要；仅指行政法规设定的经济事务的许可；向国务院申请，获得批准。,五、行政许可的实施主体,解决谁有权干许可工作的问题。包括：（1）实施主体必须是行政机关或相关的组织，个人不能实施；（2）实施主体必须具备外部行政管理职权，依法或职能实施监管；（3）实施主体必须享有行政许可权（法定、授权、委托），在职权范围内实施；（4）实施主体能够依法承担法律责任。强调内设机构不能以自己的名义实施许可，委托主体在受托范围内承担相应的责任。 许可的实施主体有行政机关、法律及行政法规授权的组织、接受委托的行政机关三类。,1、行政机关做为许可主体,22条，行政许可由行政机关在其法定职权范围内实施。含义是： （1）行政许可的主要实施主体是行政机关。 （2）实施许可的行政机关享有许可权。一是享有外部行政管理职能，二是有法定的职能。 （3）行政机关须在职权范围内实施许可，超越职权的许可无效。,2、法律、行政法规授权的组织做为许可主体,法律规定，法律、法规授权的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施许可。 授权是指国家机关通过法律、法规把行政权力授予非行政机关（组织）行使，使该组织获得行政管理的主体资格的活动。授权后该组织以自己的名义实施许可行政管理，并独立对外承担法律后果。 条件：（1）由法律、法规才能授权； （2）被授权方是非行政机关，但应是组织，个人不行； （3）该组织具有管理公共事务的条件和能力，经营性企业、公司不能被授权； （4）该组织能独立实施许可活动，并承担后果。,讨论：被授权的组织应具备哪些条件？,应具备管理公共事务的职能，是组织不是个人，同时还具备： （1）该组织依法成立； （2）被授权实施的行政许可事项，与该组织管理的公共事务的职能相关； （3）该组织具备熟悉实施许可事务的法律及相关专业的正式工作人员； （4）具备实施许可所必须的技术、装备等条件； （5）能够对实施许可所引起的法律后果独立承担责任。,3、接受委托的行政机关做为实施行政许可的主体,委托是代理行为，被委托人在委托权限内，以委托人的名义从事一定活动，其法律后果由委托人承担。 法律24条规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。这样被委托方成为实施行政许可的主体。,委托实施许可有以下特点：,（1）被委托实施许政许可的主体只能是行政机关，其他组织或个人不能接受委托成为许可实施主体。 （2）被委托主体的权力，来源于法律、法规、规章；其权力可以是委托人的全部，或者部分； （3）被委托主体在委托权限范围内，以委托人的名义行使行政许可实施权； （4）被委托主体不具有行政许可主体资格，其行为的后果由委托人承担；即复议或诉讼的主体为委托人。 委托实施行政许可的监督：（1）委托行政机关要加强对被委托人的监督；（2）被委托人不得再转委托，不得委托其他组织或个人实施许可；（3）委托时，应公开，对委托的内容应当予以公告。,4、相对集中行政许可权,法律25条规定，经国务院批准，省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。确立了相对集中行政许可权制度。 优点：（1）消除多头许可弊端；（2）提高效率、降低成本；（3）促进许可事项的整合、归并，加快市场准入。,5、一个窗口对外、统一办理、集中办理或联合办理,法律26条规定，行政许可需要行政机关内设多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理许可申请、统一送达许可决定。行政许可依法由两个以上部门分别实施的，政府应确立一个部门受理许可申请，并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。 问题： （1）政府审批中心的法律地位，与各部门的关系？ （2）审批中心的审批权限有多大，会不会变成收发室？ （3）审批中心与精简机构、人员如何协调？ （4）审批中心的复议、诉讼中的地位？,六、行政许可的实施程序,