创新土地管理制度，保障和促进科学发展天津滨海新区土地管理制度改革考察一、天津滨海新区开发建设简况2006年5月26日下发国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见正式批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，成为我国继深圳特区和上海浦东新区之后国家整体发展战略中又一个重点开发开放的区域。新区的发展定位为：建设成为我国北方对外开放的门户，高水平现代制造业和研发转发基地，北方国际航运中心和国际物流中心，成为经济繁荣、社会和谐、环境优美的宜居生态新城区。最初的天津滨海新区包括汉沽、塘沽、大港三个行政区和天津经济开发区、天津保税区和天津港区三个功能区以及东丽区和津南区的部分区域。2008年常住人口202万人，建成区面积267平方公里，GDP 3102亿元。规划2020年人口达到600万，GDP 1.5万亿元。2009年11月，经国务院批准，天津市调整部分行政区划，撤销塘沽区、汉沽区、大港区，设立滨海新区。新区范围陆域面积2270平方公里，近海滩涂336平方公里。2010年1月11日，天津滨海新区第一届人大、政府和政协正式揭牌成立。按照滨海新区总体规划，其空间发展战略为“一城双港三片区”。“一城”是新区的核心区，包括天津港、天津开发区、天津保税区和塘沽区。“双港”既指海空两港，也指海港的南北两个港区。“三片区”是指西部临空高新技术产业区，包括临空产业区和滨海高新区；北部生活旅游区，包括中新天津生态城、海滨旅游区和汉沽城区；南部石化产业区，包括大港区、大港油田等。该规划使新区空间结构更清晰，产业发展方向更明确。依据经济发展目标和人口发展规模预测，新一轮土地利用总体规划中，将建设用地规模由现行土地利用总体规划的925平方公里调整为1220平方公里，增加295平方公里。为更好地落实国家对新区的定位要求，天津市深化完善新区城市总体规划、各功能区详细规划。编制了塘沽区、汉沽区和大港区的分区规划、8个产业功能区规划和12个专项规划，内容涵盖公共交通、市政基础设施、新农村建设、生态绿地、产业布局、旅游、公共设施布局、住房建设等。2008年底，天津市滨海新区实现了控制性详细规划全覆盖，陆域2270平方公里做到每一块土地都有规划。统一的规划确保了新区发展的整体性、协调性与科学性，为大规模开发建设提供了指导。目前，总面积近400平方公里的八大产业功能区及中新天津生态城“81”开发全面展开，临港工业区已成陆40平方公里，35个10亿元以上的重大项目正在建设，初步形成石油化工、装备制造、港口物流、公用设施四大园区。东疆保税港区成陆25平方公里，建成年吞吐能力400万标准箱的太平洋国际集装箱码头。产业功能区已成为项目引进和建设的重要载体。360余个投资5000万元以上的重大工业、服务业、高新技术产业化项目聚集滨海新区。新的产业集群逐渐形成，产业聚集效应逐步显现，每平方公里土地产值38.5亿元，处于国内先进水平，一个高水平的现代化新区正在迅速崛起。二、 立足新区科学发展，设定和丰富土地管理制度改革内容正如国土资源部与天津市人民政府签署关于共同推进天津国土资源工作促进滨海新区开发开放合作备忘录后，中共中央政治局委员、天津市委书记张高丽在会见出席签字仪式的国土资源部徐绍史部长和鹿心社副部长时所指出的那样，土地是发展之基，在推进现代化建设的进程中，土地问题始终是一个带有全局性、战略性的重大问题。处于工业化、城市化快速发展阶段的滨海新区在建设发展中也面临多方面的土地利用及管理问题，如规划面积大，共2270平方公里，但可建面积仅为510平方公里。如何通过土地制度改革，破除约束土地有效利用和保护的体制机制，保障和促进滨海新区科学发展，成为滨海新区综合配套改革的重要内容之一。因此，认真贯彻落实中央的重要战略部署，按照统一规划、依法管理、市场配置、政府调控、改革创新的原则，优化土地利用结构，改革土地管理方式，创新土地管理机制，努力形成耕地资源得到切实保护、各类用地得到切实保障、土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。这既是滨海新区土地制度改革的基本思路和方向，也是土地管理制度改革的战略目标。（一）天津滨海新区综合配套改革试验总体方案中土地制度改革的重点内容2008年3月，国务院批复了天津滨海新区综合配套改革试验总体方案（以下简称滨海总体方案），共包括10个方面的改革试验重点内容，其中第五项改革试验内容为“改革土地管理制度，创新土地管理方式，增强政府对土地供应调控能力”。具体土地管理制度改革的重点内容如下：（1）创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式。编制滨海新区土地利用总体规划，由市政府审批并组织实施。依据总体规划，开展城镇建设用地规模扩大与农村建设用地减少挂钩试点。在国家批准的年度土地利用计划中，天津市将滨海新区有关计划指标单列。在滨海新区开展耕地分类分级保护和有偿保护试点，探索实现耕地占补平衡的各种途径和方式，实现数量和质量并重的耕地保护制度。（2）改革农用地转用和土地征收审批制度。天津市政府依据土地利用总体规划和土地利用年度计划，组织滨海新区年度农用地转用方案，一次报国务院批准后组织实施。对滨海新区土地利用总体规划确定为建设用地的集体土地，合理确定征收范围，由市政府批准组织征收。（3）建立征地补偿和被征地农民安置新机制。将保障农民“生活水平不因征地而降低”和“长远生计有保障”作为土地价格形成因素，把被征地农民社会保障费用纳入征地区片综合地价。建立征地补偿安置争议协调裁决制度。开展留地安置、集体建设用地土地使用权入股、土地股份合作等多种征地安置模式试点。（4）改革集体建设用地土地使用制度。完成集体土地登记发证，明确集体建设用地规模、比例，界定集体建设用地权益。改革集体建设用地使用权取得和流转制度，将集体建设用地纳入统一土地市场，完善配置方式，实行交易许可。建立健全土地流转收益分配机制，维护集体土地收益权。在保障农民土地权益的前提下，开展迁村并镇建设。（5）改革土地收益分配使用管理制度。完善土地收益基金专项管理制度，优化土地收益的支出使用结构，按照土地储备管理办法等有关规定，完善土地储备制度和市场调控机制，增强政府对土地市场调控能力。2008年8月9日，国土资源部与天津市人民政府签订关于共同推进天津国土资源工作促进滨海新区开发开放合作备忘录（以下简称备忘录）。备忘录明确了推进土地利用规划、计划管理，创新耕地保护模式，改革农转用和征地制度，完善征地补偿机制，推进节约集约利用国土资源，改革集体建设用地管理和收益分配制度，加强地质灾害防治和人才智力交流等具体合作内容。（二）滨海新区土地改革专项方案对土地管理制度改革重点内容的补充国务院在滨海总体方案批复函中要求，“鉴于土地和金融两个改革方面的特殊性，天津市应制订各自的专项方案报批后实施”。2008年11月滨海新区土地改革专项方案(以下简称滨海土地方案)得到了国务院正式批复，共涉及六个方面的改革内容，分别为“创新土地利用规划计划管理和耕地保护模式”、“改革农用地转用和土地征收审批制度”、“建立征地补偿和被征地农民安置新机制”、“改革集体建设用地土地使用制度”、“改革土地收益分配使用管理制度”、“加强监管，规范运行，建立健全土地利用的全程检测体系”。即滨海土地方案在滨海总体方案土地管理制度改革五大重点内容基础上，将土地利用监管和监控作为又一重点内容。滨海土地方案一揽子土地改革试验方案得到国务院正式批复，意味着滨海新区成为全国土地改革试验内容最为丰富的“先行试验区”。（三）总体方案实施计划（2008-2010）对土地管理制度改革内容的细化为了更好地按照滨海总体方案和滨海土地方案要求，落实备忘录各项内容，按照依法管理、市场配置、政府调控、改革创新的原则，优化土地利用结构，改革土地管理方式，创新土地管理机制，努力形成耕地资源得到切实保护、各类用地得到切实保障、土地资产效益得到切实发挥的节约集约用地新格局。天津市制定了天津滨海新区综合配套改革试验总体方案三年实施计划（2008-2010年）（以下简称实施计划（2008-2010年），共涉及金融改革创新等十大重点改革试验内容。其中，土地管理体制改革是总体方案中十大重点领域中的第三项，该重点领域分为创新土地利用规划和计划管理模式、探索海洋开发利用和耕地保护的有效方式两个项目，包括六项内容（表1）。从表1可以看出，实施计划（2008-2010年）集中解决滨海土地方案和滨海总体方案中的第一项土地管理改革内容，重点突破土地利用规划计划管理模式和耕地保护实现方式改革试验。实施主体明确，内容具体。表1 天津滨海新区土地管理体制改革内容及实施主体一览表项目名称主要内容实施主体备注牵头部门和单位配合部门和单位创新土地利用规划和计划管理模式（1）建立滨海新区土地利用总体规划编制和审批体系，实行土地利用总体规划的动态管理。市国土房管局市滨海委国家部门支持（2）试行土地利用计划指标“近期用地总量一次核定，用地指标额度集中下达，供地时序阶段调整”的制度。市国土房管局市滨海委国家部门支持（3）采取“宅基地换房”形式推进城乡建设用地增减挂钩试点。 市发展改革委市国土房管局、市滨海委国家部门支持（4）改革农用地转用和土地征收审批制度，推行土地征收和农用地转用分离试点。市国土房管局市滨海委国家部门支持探索海洋开发利用和耕地保护的有效方式（1）创新海洋开发与管理方式，争取国家支持围海造陆、开发利用盐碱荒地不纳入规划建设用地总规模。市国土房管局市海洋局、市滨海委国家部门支持（2）探索开展耕地异地占补平衡试点。市国土房管局市滨海委国家部门支持三、以土地利用规划计划管理为突破口，创新土地管理模式目前，滨海新区按照滨海土地方案和备忘录中确定的土地改革内容要求，依据实施计划（2008-2010年）正在开展多方面的改革试验。实施计划（2008-2010年）中，土地改革为两个项目六项内容（表1），其中，第一个项目“创新土地利用规划和计划管理模式”的四项内容对不同区域的土地管理制度改革均有借鉴意义，但由于土地利用总体规划确定的农村居民点用地指标仅占建设用地总指标的10，集体建设用地流转不具有复制推广意义。关于“宅基地换房”形式推进城乡建设用地增减挂钩试点的成功案例华明镇不属于新区范围（关于“华明模式”在考察报告的第二部分中详细解析）。第二个项目“探索海洋开发利用和耕地保护的有效方式”中，新区耕地保护和占补平衡的途径主要为退海地整治和市内异地占补平衡；海洋开发与管理方式创新主要是争取国家支持围海造陆、开发利用盐碱荒地不纳入规划建设用地总规模。对重庆和其他内陆地区而言，这两项改革试验内容没有直接的借鉴意义。因此，这里以第一个项目土地利用规划和计划管理模式创新为重点，介绍天津滨海新区土地管理制度改革和创新的进展及经验。为保障滨海新区开发开放用地的用地需要，天津市依据国务院关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复（国函200826号）和天津市土地管理条例，结合滨海新区实际情况，于2009年4月制定和印发了滨海新区土地利用规划计划管理办法（以下简称办法），既体现了滨海新区土地管理制度改革和创新的重点内容，也为土地利用规划计划规范化管理和在规范中进行管理模式创新提供了保障。（一）按照经济区编制土地利用总体规划，创新土地利用规划体系天津市向国务院报批的滨海新区土地改革专项方案中提出，土地改革的目标是“建立以用途管制为核心、与社会主义市场经济体制相适应、城乡统一的土地市场体系和土地管理制度，力求通过多项土地改革政策的先行先试，既为推进滨海新区开发开放提供保障，又为全国土地管理和改革提供经验和示范。”这一