城乡规划法简介 建设部城乡规划司 孙安军 2008 年 1月,主要内容,一、城乡规划法立法背景 二、城乡规划法的重要内容 三、贯彻城乡规划法的思路,一、城乡规划法立法背景,（一）城市规划法的主要内容 1、城市规划制定制度 2、划定城市规划区实施统一规划管理制度 3、城市规划实施许可制度 4、违反城市规划行政处罚制度 （二）以城市规划法为基础的法规体系 1、村庄和集镇规划建设管理条例 2、有关的部门规章、地方性法规 3、城市规划技术法规,以城市规划法为基础的法规体系,（三）现行规划法规体系的重要作用与问题,重要作用 1、确立了城乡规划的基本法律制度，保障城乡发展步入法制化轨道； 2、建立了规划编制和审批制度，颁布了相应的部门规章和技术标准； 3、建立了以“一书两证”为核心的规划管理制度； 4、建立健全了规划管理机构，规划从业人员不断增多，规划教育、科研力量不断壮大。,（三）现行规划法规体系的重要作用与问题,存在问题 1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求； 2、城乡规划管理制度不适应经济体制改革的发展。 3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展 的需求； 4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化； 5、 法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性。,1、城乡分割的管理制度不适应统筹城乡发展的要求,现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，不利于城乡统筹发展，还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显。,城乡结合部管理权限不清，建设混乱。,2、城乡规划管理制度 不适应经济体制改革的发展。 城市规划法形成于我国经济体制改革初期，内容上难以适应政府职能转变，对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。,3、现行的规划体系难以适应城镇化和城乡建设发展的需求,各级城镇体系规划的法律地位不明确，导致现行城乡规划缺乏基本的区域协调与制约机制； 城市总体规划内容繁杂，强制性内容不明确，难于作为管理依据； 镇的地位及其规划缺乏实事求是的定位和规范，导致小城镇规划的法律规范薄弱； 城镇详细规划缺乏严格的法定约束，导致详细规划从制定到实施都表现出随意性，各级城镇的规划实施管理难以有效规范； 乡村规划缺乏强有力的法律规范，导致乡村建设难以逐步实现集约化发展。,4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化,城市规划法比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。,5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性,现行城市规划法对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。 对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。,近年来颁发的几个重要文件 国务院关于加强城乡规划监督管理的通知（国发200213号） 关于贯彻落实国务院关于加强城乡规划监督管理的通知的通知（建规2002204号） 关于开展城乡规划效能监察的通知（建规2005161号） 国办转发关于加强城市总体规划工作的意见（国办发200612号）,这些文件的重点内容 端正城乡建设指导思想 强调城乡规划的综合调控作用，进一步明确各级政府规划管理的事权 坚决纠正贪大浮夸、盲目扩大城市规模和建设规模的现象 制定和完善近期建设规划，作为建设项目安排的依据。 制定规划的强制性内容 严格规划调整的法定程序 加强对违反城乡规划的行政责任的追究 强调建立城乡规划监督制度,城乡规划法起草过程,1999年城市规划法修订工作启动，2001年开始从城市规划法修订改为城乡规划法的制定； 2007年10月28日十届全国人大常委会表决通过城乡规划法（152票赞成、1票弃权、1票反对），并正式颁发； 2008年1月1日城乡规划法正式施行。,二、城乡规划法的重要内容,城乡规划法与城市规划法的章节比较,城乡规划法 共七章七十条 第一章 总 则 第二章 城乡规划的制定 第三章 城乡规划的实施 第四章 城乡规划的修改 第五章 监督检查 第六章 法律责任 第七章 附 则,城市规划法 共六章四十六条 第一章 总 则 第二章 城市规划的制定 第三章城市新区开发和 旧区改造 第四章城市规划的实施 第五章 法律责任 第六章 附 则,三、城乡规划法的重要内容,（一）突出城乡规划的公共政策属性 （二）强调城乡规划综合调控的地位和作用 （三）建立城乡规划体系 （四）严格城乡规划修改程序 （五）完善城乡规划行政许可制度 （六）对行政权力的监督制约 （七）明确对城乡规划编制单位的要求 （八）强化法律责任,（一）突出城乡规划的公共政策属性,1、立法目的体现公共政策 为了确定城市的发展规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要，制定本法。 城市规划法 为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面、协调、可持续发展，制定本法。 城乡规划法,（一）突出城乡规划的公共政策属性,2、规划的原则体现公共政策要求,制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。（第4条的规定）,3、从建设发展的重点上体现公共政策要求 城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。 镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。（第29条的规定） 近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。（第34条的规定）,4、城乡规划制定、实施的程序上体现公众的参与,城乡规划报送审批前，应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。在上报审批的材料中应当附具公众意见采纳情况。（第26条的规定） 修改控制性详细规划和经依法审定的修建性详细规划的，应当征求规划地段内利害关系人的意见。（第48、50条的规定） 村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。（第22条的规定）,5、保证公平，明确有关赔偿或补偿责任,因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。（第50条的规定）,因撤销行政许可给被许可人合法权益造成损失的， 应当依法给予赔偿。（第57条的规定）,（二）强调城乡规划综合调控的地位和作用,1、法律适用范围扩大，强调城乡统筹、区域统筹 2、确立先规划后建设的原则 3、“三规合一”是规划未来发展的必然趋势,1、法律适用范围扩大，强调城乡统筹,遵循城乡统筹 的原则。 规划区划定，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要。 将镇规划、乡规划和村规划纳入城乡规划体系中，成规划体系中不同的组成部分。 城市的建设和发展，应当 统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。,划定规划区的变化 （第2条) 本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。 关键词（1）划定规划区要求的变化 （2）城市、镇、乡和村庄都要划定规划区 城市规划法第三条城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域，城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。,2、确立先规划后建设的原则,城市和镇应当制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。（第3条的规定） 在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。（第30条的规定） 县级以上地方人民政府城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。 （第42条的规定）,3、“三规合一”是规划未来发展的必然趋势,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。（第5条的规定） 规划的强制性内容包括“基本农田” （第17条的规定） 近期建设规划要“明确近期建设的时序” （第34条的规定）,（三）新的城乡规划体系的建立,1、体现了一级政府、一级规划、一级事权的规划编制要求 2、明确规划的强制性内容 3、突出近期建设规划的地位,1、城乡规划体系的变化 城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。 不同层级政府编制规划和从事规划管理的责任 下位规划不得违背上位规划的要求,对乡和村庄规划的特别规定 （第3条) 县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。 鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。 关键词：确定应当制定乡规划、村庄规划的区域 区域内外的规划要求不同,2、明确总体规划强制性内容的规定 （第17条) 规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市、镇总体规划的强制性内容。 关键词： “绿线”、“兰线”、“黄线”等在规划实施中不得擅自改变 下位规划不得改变上位规划强制性内容,3、突出近期建设规划（第34条) 城市、县、镇政府应当根据城镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。 近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设及生态环境保护为重点内容，明确时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。 关键词：近期建设规划是总体规划实施的关键 是城市近期土地出让和开发建设的依据,（四）