学 海 无 涯 1 第一章第一章 总则总则 第一条第一条 为了保护、培育和合理利用森林资源、加快国土绿化，发挥为了保护、培育和合理利用森林资源、加快国土绿化，发挥 森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义 建设和人民生活的需要，特制定本法。建设和人民生活的需要，特制定本法。 【释义】 本条是对森林法立法目的的规定。 一、立法目的一、立法目的，也称为立法宗旨，是指制定一部法律所要达到的任务 目标，也就是说制定一部法律要解决哪些问题。立法目的与法律的其他条 文之间是目的与手段的关系。一部法律中的每一具体条文规定应当围绕该 法律的立法目的，为实现立法目而服务。由于立法目的统领着一部法律全 部法律规范的价值取向、因此一般都作为一部法律的第一条的规定，以开 宗明义，总揽全局。 二、自 1979 年我国制定森林法（试行）以来，林业建设虽然取得了 伟大的成就，但是，我国仍然是一个少林国家，人均占有森林面积和蓄积 量分别只有世界人均水平的 15 和 12，森林覆盖率只有世界平均水 平的一半多（世界平均为 25 ），与发达国家更不能相比，与一些发展 中国家也有相当差距。目前，我国又处在人口增长、经济发展给资源环境 造成巨大压力的时期，森林资源的增长速度和内在质量还远远不能适应经 济和社会持续发展的需要，我国生态环境整体恶化的趋势仍在继续、水土 流失面积已达 1794 万平方公里，占国土面积的 187。沙漠、戈壁 及沙化土地面积已达 1689 万平方公里，占国土面积的 17.6，而且每 年还在扩展。全国约有 23 亿亩基本农田因生态环境恶化而严重影响产 量，有 15 亿亩草场严重退化，许多城镇、工矿和乡村受到威胁。全国每 年因为各种自然灾害造成的直接经济损失高达 2000 亿元以上，因洪涝灾 害减产粮食 200 多亿公斤。生态环境恶化已成为制约我国经济、社会发展 的重要因素之一。由于森林资源不足，我国人均木材、纸制品、果品的消 费量，也分别只有世界平均水平的 17. 6、35. 3和 50，林业同 国民经济高速发展和人民生存环境不断改善的要求极不适应。 上述情况说明，与十几年前制定森林法时相比，我国的森林资源状况 并没有根本改变，因此我国森林法的立法目的、可以不进行调整。故本条 的规定在关于修改中华人民共和国森林法的决定中未作修改。 三、我国森林法的立法目的，是综合森林的生态效益、社会效益、经 济效益统一确立的，按照本条的规定，本法的立法目的主要有以下四个方 面的内容： 1保护、培育和合理利用森林资源。森林资源作为一种重要的自然 资源，包括森林、林木、林地以及林区内的野生动物和植物，具有蓄水保 土、调节气候、改善环境和提供林产品等功能。同时，森林资源作为一种 可再生的自然资源，具有生长周期长、投资多、见效慢、易受病虫害和火 灾等自然灾害威胁等特点。因此，制定森林法首先要体现保护、培育和合 理利用森林资源的目的。 2加快国土绿化。我国是一个少林国家，森林的自然资源相对贫乏， 因此，绿化祖国将是我国目前以至今后相当长时期内的一项历史性的任 学 海 无 涯 2 务，这是我国社会主义现代化建设中造福子孙后代的一项伟大事业，是保 持水土、防止水土流失，维护和改善生态环境的根本性措施。所以，制定 本法的一个重要目的就是要通过法律措施加快我国的国土绿化进程。 3发挥森林蓄水保土、调节气候，改善环境的作用。森林的功能很 多，但最主要的是通过水的循环蓄住水保住土。通过影响气温、降水、风 速等的变化调节气候，通过净化空气防风固沙、降低噪声等改善环境。森 林的这些功能是人类生存和发展不可缺少的环境要素。制定森林法的一个 重要目的，就是要充分发挥森林的这些功能。 4适应社会主义建设和人民生活的需要。森林一方面可以蓄水保土、 调节气候，使森林所在地区的自然环境等适宜人类的生存和发展；另一方 面，森林蓄水保土、防风固沙、改善自然环境等功能，使农业稳产、高产， 为人类提供充足的农产品，森林还可以提供大量的木材和各种林产品，形 成国民经济重要组成部分的林业产业。 通过制定和实施森林法，保护、培育和合理利用森林资源，加快国土 绿化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，必 然能达到满足社会主义建设事业和人民生活的需要的立法目的。 第二条第二条 在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐 利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法。利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法。 【释义】 本条是对森林法的空间效力及调整对象的规定。 一、森林法的空间效力。法律的空间效力，也就是法律在地域上的适 用范围，即法律适用于哪一地域。这个问题与国家的领土概念密切相关。 领土，是指国家行使主权的空间，即一个国家能够在其范围内行使主权的 地球表面的特定部分，包括其底土和上空。领土分为领陆、领水、领空三 部分，上及高空，下及底土。领陆是指国家疆界以内的陆地。领水是指位 于陆地疆界以内和与陆地领土邻接的一定宽度的水域，包括河流、湖泊、 内海、领海。领空是指领陆和领水之上的空间，其上限为空气空间与外层 空间的分界处。通常一个国家为更方便地行使行政管理权，往往还将其领 土划分为不同的行政区域，在其不同的行政区域内建立地方政权，分别行 使国家的一部分行政管理权，如根据我国宪法规定，全国分为省、自治区、 直辖市，并且国家在必要时还可以设立特别行政区。 由于实施法律是一个国家的主权行为，因此原则上，一个主权国家的 法律在其所有的领土上都能适用。通常一部法律可以不必规定其地域上的 适用范围，而直接适用于该国家的全部领土范围内。不过也有两种例外： 一种是，由于世界上许多国家的法律体系都包含有不同层次的法律规范， 所以有的法律规范由于受其制定机关的权力等级的限制，只能适用于本国 的一部分领土，例如，我国的地方性法规就只能在其制定机关的行政区域 内适用。另一种是，从法律的等级上讲，本来是应当在全部领土上适用的 法律，但是根据本国的宪法或者有关的法律的规定，被限制于只能在其部 分领土上适用。 在我国，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，由国务院 制定的行政法规，都是在全国范围内适用的法律规范。但是，我国宪法规 学 海 无 涯 3 定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照 具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”根据宪法的这一规定，并且 根据历史所形成的客观情况以及我国对外政策的需要，全国人民代表大会 已经在 1990 年和 1993 年分别制定了香港特别行政区基本法和澳门 特别行政区基本法，这两部特别行政区基本法分别规定，自中华人民共 和国政府对其恢复行使主权时起，设立该地区为中华人民共和国的特别行 政区，并且规定除在基本法附件中规定在特别行政区适用的全国性法律 外，其他法律不适用于特别行政区。这样，在特别行政区成立之后，我国 的大部分法律都将不是在全部领土上适用。 综上所述，森林法的空间效力，即森林法在中华人民共和国领域上的 适用范围，是除了中华人民共和国设立的特别行政区以外的中华人民共和 国领土范围。 二、森林法的调整对象。法律发挥其作用的基本机制是规范人们的行 为。法律的规范作用是通过规范人们在其所参加的社会关系中的权利、义 务来实现的，这种被法律所规定的社会关系，构成了法律关系。法律的调 整对象，是指法律规范所调整的各种社会关系，对某一部法律而言，其调 整对象就是这部法律所规范的社会关系。根据本条的规定，森林法的调整 对象就是：森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营 管理活动。这些活动的具体内容以及对这些活动的管理，在森林法的各个 具体规范中分别都有较为明确的规定。 三、 本条的规定， 在这次对原森林法时作了修改， 其内容主要是两点： 1突出了森林、林木的培育种植，原森林法将森林的采伐利用列在 培育种植之前，当时主要是基于林业生产突出的是林木采伐利用，这是传 统林业的概念。这次修改将两者的位置换了次序，并增加了“林木”的培 育种植。这个修改，反映了现代林业性质和地位的变化，即更侧重于扩大 森林资源，充分发挥森林的生态效益、社会效益，经营活动以营林为基础； 更侧重于以建设良好的生态环境为主要目标的社会公益事业和基础产业。 所以虽然只是一个词句顺序的改变，却反映了我国林业建设指导思想的变 化。 2增加了林地的经营管理活动。原森林法中这一条虽然没有明确规 定林地，但是森林法的调整对象是包括林地在内的，如原法中有关林地确 权发证的规定，有关征、占用林地的规定、有关承包宜林荒山、荒地造林 的规定，土地管理法有关依照森林法的规定确认林地所有权和使用权的规 定,等等，都说明森林法的调整对象是包括林地在内的。这一次修改森林 法的内容有几条都是关于林地的内容，如林地使用权的流转的规定，关于 国有林发证的规定，关于征、占用林地的规定等，这些内容进一步强化了 森林法中对林地经营管理的规定，所以这次修改森林法时，将林地明确地 纳入到森林法调整对象的规定中。 第三条第三条 森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。 国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用 的林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用 学 海 无 涯 4 权。国务院可以授权国务院林业主管部门，对国务院确定的国家所有的重 点林区的森林、林木和林地登记造册，发放证书，并通知有关地方人民政 府。 森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何 单位和个人不得侵犯。 【释义】 本条是对森林、 林木、 林地的权属及权属证书发放的规定。本条是对森林、 林木、 林地的权属及权属证书发放的规定。 一、关于森林、林木、林地权属的规定。森林、林木、林地的权属， 通常也称为林权， 主要是指森林、 林木和林地的所有权和使用权。 所谓 “所 有权”，按照我国民法通则第七十一条的规定，是指“所有人依法对 自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利”；所谓“使用权”则 是指使用者对财产享有的占有、使用和收益的权利。 按照本条的规定，森 林、林木、林地的权属有三种形式。一是国家所有权。我国宪法第九条明 确规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都 属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林、山岭、草 原、荒地、滩涂除外。”本条第一款规定，“森林资源属于国家所有，由 法律规定属于集体所有的除外。 二是集体所有权。 按照宪法第九条的规定， 法律规定属于集体所有的森林，属于集体所有。这里所称的法律规定，是 指依照中华人民共和国土地改革法在土地改革时分配给农民群众，在 农业合作化过程中依照初级农业生产合作社示范章程和高级农业生 产合作社示范章程，通过农业集体化由个体农民所有转化为农民集体所 有的森林、林木和林地，以及在农民集体所有的土地上由农村集体经济组 织种植、培育的林木。在实践中，我国农民集体所有的森林、林木和林地， 还包括在“四固定”时期确定给农民集体所有的森林、林木和林地。三是 个人的林木所有权和林地使用权。个人所有的林木，主要是指农村居民在 房前屋后、自留地、自留山和农业集体经济组织指定的其他地方种植的树 木，在以承包和其他合法方式取得的有使用权的林地上和在承包的荒山、 荒地、荒滩上种植的树木（按照承包合同约定归个人所有的）以及城镇居 民在自有房屋的庭院内种植的树木。个人的林地使用权，是指承包造林的 林地及其他依法取得的林地使用权。在我国，土地不可以由个人所有，所 以个人只能拥有林地的使用权，而不能有林地的所有权。 二、关于林权的确认与林权证的发放的规定。按照本条第二款规定， 国家所有的