土地与公共财政：历史、现状与未来,田传浩 浙江大学公共管理学院,本次课程的主要内容,基本概念 公共财政框架下的土地财政 为什么土地税是地方政府财政收入的主要来源 实施土地税收的制度基础：理想与现实 财政收入最大化分析框架下的土地财政 中国历史上的土地财政与政府行为 1987年后的中国土地财政制度：现状、问题与挑战 讨论：中国物业税,土地财政：概念,广义的土地财政，指以土地为基础的财政税收，农业税、土地财产税、房产税（房屋税）、土地价值税等等都在其内，还包括政府收取的城市房地产税、土地使用费、土地增值税、耕地占用税，还包括以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入 狭义的土地财政：特指中国目前以土地出让为地方财政收入来源的现象 。,土地财政、地方政府公共服务与经济发展,缺少足够的财政资金对地方政府的能力造成了负面影响(Boadway,2001) 土地税是理想的地方税（Brueckner, 2000） 美国的财产税类似于受益税(Fisher, 2001)，税负与政府所提供服务中得到的利益大抵相当。 Tiebout（1965）,用脚投票与最优公共产品生产 1995年，财产税/GDP，最高的三个国家（加拿大，4.1%；美国，2.9%;澳大利亚，2.5%）,美国财产税占地方各级财政收入比重,数据来源：中国土地财政制度改革研究pp172,公共财政下的土地税收需要考虑的问题,税收与公平 税收与效率（税收征收成本，亚当斯密；社会福利损失最小化，Dupuit,1844;Pigou,1928） 告示效应：税收导致生产者和消费者行为的改变，未改良土地的价值成为主要的税源，因为不存在告示效应 税收的转嫁与归宿,税收与公平,受益学说（支付能力学说） 各国臣民应当为政府的支持而纳税，税款应当与他们各自在国家的保护下所获得的收入成正比。（Smith，1976） 比例征税（霍布斯、边沁）？累进税率（卢梭）？累退税率（穆勒）？ 土地是个例外？ 不公平致富 土地价值的上升是由于社会进步而非土地所有者的投资所导致的。洛克、穆勒、马歇尔、乔治（1880）,土地税与经济增长,如果土地税收是基于特定地块在正常条件下的潜在货币收益来计算，负激励和扭曲效应就会达到最小（公示效应不存在），同时有助于提高资源的使用效率 基于美国地方政府的经验，土地税促进了经济增长（Oates and Schwab,1997）,税收的转嫁与归宿：两个案例,杭州房产新政 崇祯死弯,2020/8/24,田传浩 浙江大学公共管理学院 ,杭州房地产新政,背景：新增用户中外地购房比例超过50%；房价涨幅在全国前五名；房地产供应结构失衡。 时间：2003.9.15；实施，2004.01.01 关键内容和争议的焦点：用于建设经济适用住房的土地面积不得低于总量的50%；恢复征收20%税率的个人所得税；允许有条件企业自建经济适用房。,2020/8/24,田传浩 浙江大学公共管理学院 ,政策分析个案：崇祯死弯,崇祯十二年春，全国范围内加派730万两白银，作为练兵费用，叫做练饷。这是崇祯即位之后的第四次大规模加税，全国人民的纳税总额至此几乎翻了一番。皇上加税确实也是出于无奈。中原一带的农民造反还没有平息，满州又闹翻了天。就在决定加税的一个多月前，清兵在河北山东一带纵横蹂躏二千里，掳掠人口牲畜五十余万，还在济南杀了一个德王。人家大摇大摆地杀了进来，又大摇大摆地满载而归，明朝的官军竟然缩做一团不敢跟人家交手。这样的兵岂能不练？练兵又怎能不花钱？不过皇上也觉得心虚，税费一加再加，老百姓方面会不会出什么问题？杨嗣昌是当时的兵部尚书，类似现在的国防部长，他办事认真，聪明干练，替皇上做了一番阶级分析。,2020/8/24,田传浩 浙江大学公共管理学院 ,政策分析个案：崇祯死弯,杨嗣昌说：加税不会造成伤害，因为这笔钱是加在土地上的，而土地都在豪强手里。杨嗣昌以上次加征的剿饷为例，一百亩地征三四钱银子，这不但没有坏处，还能让豪强增加点负担，免得他们钱多了搞土地兼并。,不同类型经济体中的土地税收,发达国家中的地方财政中土地税收比例（35%）高于转型国家(12%)（Bird and Slack, 2002） ?,土地税收的制度基础:精确的地籍管理,产权与范围登记（成本负担问题？强制性登记？自我选择登记？） 几内亚，地藉部基金覆盖33%的应纳税地块 自我选择？肯尼亚导致了小农户不去登记，法律保护愿意支付成本的大农场主 信息共享（技术问题？行政管理问题？）,黄仁宇：数目字管理,数目字管理是“全民概归金融及财政操纵，政府在编制预算、管理货币、厘定税则、颁发津贴、保障私人财产权利时，既已普遍的执行其任务。”,土地税收的制度基础:土地评估能力,土地评估能力（第三方评估与及时更新） 面积征税（如何考虑土地质量的差异和土地实际价值的差异？对低财产拥有者的掠夺） 土地价值征税（如何区分个人投资与社会发展所导致的土地价值增值？在缺乏市场的情况下如何估价？） 自我申报价格(Strasma,1965; Tanzi, 2001):关键在于真实申报的激励机制设计（比如政府的优先购买权）理论完美，现实中实施很少,土地税收的制度基础：政治上的支持,财产税拥有高清晰性 富人与权贵反对高清晰性 富人与权贵拥有政治影响力,分析框架：财政收入最大化与政府行为,政权的基础（人、财） 国家的财税问题,政权基础,官僚体系（比较国民党与共产党） 民心向背？（民主国家与集权国家存在差异、粮食、住房etc） 集权国家的老百姓税赋水平更低？ 税收基础,民主国家的税收基础,公共财政（以公共支出定财政收入） 税基、税率、计量、税收成本问题 财产税（主要是不动产税）是地方政府的主要税收来源 所得税、契税、印花税等等,税收基础,农业税单位面积上农地经营土地产出*税率 所得税单位面积上土地经营产出*所得税率 交易税、消费税 财产税单位面积上不动产价值*所得税率 不动产价值=f（国民经济水平、公共基础设施完善程度、地区竞争力etc）,土地问题,土地配置问题 在农业、工业、第三产业的最优配置（当然，还有短期与长期的考虑，比如环境保护、粮食安全、可持续发展等等） 计划机制/市场机制/两者的结合 土地利用问题 提高单位面积上的产出，提高土地利用效率 住房问题、 土地相关的财税问题 税基、税率、计量、征税模式、税收体系 其他方式的土地收益（国有土地制度）,政府财税问题,国富民强 途径：领土增加、土地利用效率提高、劳动力生产效率和技术提升 重点财政收入最大化 国民财富中的一部分进入财政 国民财富 税收比例（苛政猛于虎，过高的税收威胁政权） 征税方式、技术与征税成本,传统社会的税收基础,在秦以后很长的一段时间内，土地的相对价格都远低于其他劳动生产资料。比如汉朝大约3000钱一亩地（赵冈，2006），此时的“大婢”一人值2万，马一匹值4000钱（贺昌群，1964），地价不过略高于一年的粮食产量的价格（赵冈，2006）。很显然，对于征税而言，人头税比土地税更重是更经济的做法。,传统中国的税收基础,税基广、宜计量、征税成本低（农业税、小农为基础） 此外还有其他税收来源，比如盐、铁官营；漕运；关税；交易税etc 农本工商末为什么？ 皇权不下县与中国的亚财政、潜规则 一条鞭法改革与黄宗羲定律 特权、投献与朝代更替,土地、劳动与国民财富,传统社会：井田制（劳役与实务）、私有制、土地市场与土地测量（鱼鳞册）、劳役（黄册）。技术水平落后，劳动与土地联系很紧，农业（土地税）是主要税收基础，当然，盐、铁专营也是重要财政收入来源 近代社会：技术发展，劳动力与土地的联系开始降低，市场分工增加，市场规模扩大，交易税、所得税所占比例增大， 现代社会：劳动与土地之间的联系进一步分离，尤其是在后工业时代，楼宇经济是这个阶段的典型象征，可以预见，作为税收基础，土地所占的重要性会逐渐降低,土地配置问题的相关制度,土地规划制度（土地利用总体规划、乡镇规划、城市规划等等） 征地制度 审批制度（如项目用地、土地用途变化等等） 划拨制度、协议制度与土地市场制度 土地用途管制、耕地保护制度（18亿亩耕地红线讨论）,土地利用的相关制度,土地产权制度：如何激励土地持有人最有效的利用土地资源、进行土地资源利用方面的技术创新和制度创新；同时，尽可能的将土地利用的外部性内部化 使用权、收益权、转让权 城市土地产权制度 农村土地产权制度,财政分权背景下的土地财政,1994年分税制改革 属地化管理与竞标赛激励 以土地换资本,地方政府财权与事权的不匹配（%,亿元）,资料来源：中国统计摘要2010,中国的土地财政：法律基础与地方创新,宪法（1982城市土地属于国有） 1988，宪法修正和土地管理法修正，允许土地有偿使用、流转、并且有期限 1998年土地管理法 地方创新 土地出让制度创新：深圳，1987 土地储备制度创新：杭州、青岛，1997,1987中国土地第一拍,香港土地批租占财政收入比例,数据来源：中国土地财政制度改革研究pp187,土地财政的相关制度,农业税及相关税费（农业特产税、三提五统etc） 工农产品剪刀差 房地产相关税收体系（耕地占用税、所得税、交易税、契税、房产税、土地增值税等等） 土地剪刀差 ,土地剪刀差：蒋村新区的土地出让价格,绿城，2008.05，底价5.3亿，成交价10.01亿，楼面价10188元/平方米 蒋村新区建设有限公司，2008.01，楼面价4022元/平方米，比底价高222元/平方米 坤和西溪里，2007.04，楼面价5000元左右 万科西溪蝶园，2006.12，楼面价4051元/平方米,城市土地制度,住宅用地、工业用地、商业服务业用地、综合用地、行政办公用地、公共基础设施用地等等 核心：不动产研究（工业地产、住宅、商业地产），涉及到交通、公共基础设施、城市规划、住宅市场（城市市场、住宅隔离）、住房保障、房地产价格、周期,农村土地制度,农用地（核心是农业生产效率；产权制度、市场体系与相关配套制度等等） 宅基地、建设用地（在城乡分割体制下，这是一个特殊的问题） 宅基地，解决农户住房问题高效率的解决农户住房问题 建设用地，解决乡镇企业发展的用地问题提高建设用地利用效率,农地非农化制度与征地制度,农村内部的农地非农化（如宅基地审批、其他农村建设用地占地） 农村与城市之间的土地利用转换（征地制度）,中国土地财政的法律基础：土地储备的法律基础,1999年，杭州市地方性法规；其他相关城市的地方性立法 1999年6月，国土资源部将杭州与青岛的经验总结并以土地管理系统内部通报的方式建议地方土地管理部门学习，拉开了城市土地储备制度在全国快速推广的序幕。 2001年国务院的国发200115号文件，则从国家正式文件的方式推广城市土地储备制度。 2004年，国土资源部出台了文件，宣布所有经营性用地出让都必须采取招拍挂方式，协议出让方式一律禁止。史称“8.31”大限。 2007年12月初，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的全国性第一部土地储备法规土地储备管理办法出台,土地储备的土地流,中国土地储备机构的年变化情况,数据来源：杨遴杰等，2005,中国土地储备机构的年变化情况：东、中、西部比较,数据来源：杨遴杰等，2005,土地储备与城市土地市场,资料来源：田传浩，2009,杭州市6城区土地出让均价(万元/亩),杭州城区土地出让面积（亩）,数据来源：笔者收集整理。,大陆土地财政的经验研究,土地财政与征地面积、违法用地、耕地保护面积（蒋省三，刘守英，2006；李永乐，吴群，2007 ） 土地财政与城镇扩张（蒋省三，刘守英，2005，2006 ） 土地财政与地区经济增长（辛波和于淑俐，2010 ） 土地财政与地方财政收支（陶然等，2007） 土地财政风险识别、测量与防范,2009全国土地出让支出结构图,现行土地财政制度面临的挑战,代级间不公平、城乡间不公平、 波动大，风险大，难以监管 耕地保护、地方政府违法用地、农村居民土地权利被禁止等等 地方政府、银行与房地产开发企业形成了利益共同体，产业发