第三章： 行政环境,钓鱼执法案例 事件回放 10月14日晚,河南小伙孙中界驾驶公司的金杯面包车,沿上海市闸航路自西向东行驶,行至闸航路和召泰路交叉口时,路中间站着一名青年男子频频挥手示意他停车。孙中界猜测这位男子遇到了难事,便停下了车。车子停下后,男子马上坐到了副驾驶的位子上,并告诉孙天色已晚,拦不到车,而且天气非常冷,希望孙捎自己一程。,孙当时对这位男子有点同情,并考虑到正好顺路,就打算捎他一程。上车后,男子要支付给孙车费,孙并未索要。几分钟后,男子要求下车。当车停下后,男子便拿出10元钱扔到了汽车仪表盘的右侧,停车后伸手拔孙的车钥匙。与此同时,一辆面包车从前侧方驶来,几名自称是执法大队的男子从车上冲下后便上了孙的车,据孙中界介绍,这几个人把他从车里拽出来后,拿走了他的驾驶证和行车证。他想掏出手机报警,手机却被他们没收。一名男子拿出上海市浦东新区城市管理行政执法局调查处理通知书,说他开黑车、非法营运。任凭孙中界怎么解释,可对方坚持说他非法营运,要罚他1万元,并让他在处理通知书上签字。孙签字后才被放走,车也被执法人员开走了。,孙中界回到公司后又受到了批评,领导指责他利用公车搭载乘客谋私利。 当晚9时30分许,孙中界回到了租房处后,想到自己做好事却遭诬陷,公司的车也被人开走了,越想越窝囊,就跑到厨房拿起菜刀砍掉自己的小手指。哥哥孙中记发现后立即将他送到医院救治。经检查,孙中界左小指肌腱断裂,伤及肌肉、骨头和神经系统,当晚做了手指缝合手术。 10月20日,上海市浦东新区城市管理行政执法局发布了司机孙中界非法运营的调查报告,认定“事实清楚,证据确凿,适用法律正确,取证手段并无不当,不存在所谓的倒钩执法的问题”。该事件经媒体报道后,民众表示质疑。10月26日,浦东新区又成立新的联合调查组,对该事件进行复查。,第一节 行政环境概述,一、行政环境的涵义 行政环境是行政活动的生存、发展空间，同时也是行政活动施加影响的对象。行政环境与行政活动之间客观上存在的互动关系表明：只有首先适应环境，行政活动才能得以正常开展。同时，行政活动的开展必然影响、塑造行政环境，使环境沿某种方向、发生某种程度的变化。行政环境是指直接或间接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的外部要素的总和。,二、行政环境的特征 （一）广泛性 （二）复杂性 （三）差异性 （四）变化性 （五）互动性,三、行政环境分类 （一）总体上，可分为国际环境和国内环境 （二) 内容结构上，分为政治法律、物质经济、文化和社会具体环境。 （三）社会环境层次，分为一般社会环境、特定社会环境和团体社会环境。,三、行政生态学的兴起与发展 行政学界对行政环境进行专门研究的时间并不长，而形成一门专门学科行政生态学的时间则更短。对行政环境问题的关注与管理理论的发展紧密相联。管理理论发展进入系统理论阶段后，行政环境问题才开始受到关注。在此之前的科学管理理论和行为科学理论，对行政现象的研究，主要限于行政组织内部，如组织结构、规章制度等，很少涉及组织外在环境因素。,年，美国哈佛大学教授高斯发表了美国社会与公共行政一文，提出了行政管理与行政环境的关系问题。年，他又出版了政府生态学一书，强调外部环境因素对行政管理的重要性。年年，哈佛大学教授里格斯先后出版了比较公共行政模式和公共行政生态学两本书，成为这一学科的代表作，从此创立了以生态方法研究行政活动的新的学科体系,行政生态学研究所涉及的领域主要有四个，即社会环境主要研究行政系统对社会与自然环境的生态适应；文化环境主要研究文化性质与形态对行政系统和行政行为的相互关系与影响；心理环境主要研究公务人员心理活动的种种行为；生理环境主要研究如何根据公务人员的生理特征、功能与需要，采取适当的行政措施，保持公务人员的身心健康，提高行政效率。,里格斯通过对世界各国行政模式的分析，将其概括为三种模式： 融合型。这是农业社会的行政形态。其特征是：经济基础是农业生产力，政治与行政不分，存在明显的阶级制度，严格的等级服从，实行世卿世禄的行政制度；权力源于君主，实行高度的中央集权；行政官僚在政治、经济上成为特殊的阶级；行政活动以地域或土地为基础；行政的主要问题是维持行政的一致和统一。,衍射型。这是工业社会的行政形态。其特征是：经济基础是美国式的自由经济或前苏联式的管制经济；民众有影响政府决策的渠道，政府与民众关系密切；依法行政，行政风范体现平等主义；成就取向和对事不对人的原则；由于社会高度专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。,棱柱型。这是处于农业社会向工业社会过渡期间的一种行政形态。它同时具备上述两种行政形态的一些特征。其特征是：政府的制度、法规已健全，但难以在实践中起到约束和规范作用，形式上已抛弃了传统社会的行政特征，实际上仍有很大的影响。同时，呈现异质的变异的行政制度、行政风范与行政行为；传统结构与现代结构交叉重叠存在。,四、研究行政环境的意义 丰富了行政学理论 有助于行政效率的提高 3、 有助于认识和改造环境 4、有利于创造良好的行政环境,第二节 行政环境的内容,一、政治环境：是指 除行政管理因素以外的其他因素的总和。主要包括： 1、国体和政体 2、政党政治 3、法律制度 二、经济环境 ：对行政活动有着重大影响的各种经济因素的总和。包括： 1、物质技术力量 2、经济制度,三、文化环境:文化包括物质文化、精神文化和社会文化三部分。文化环境主要是指精神文化。包括人们的道德、理想和世界观。 四、社会环境：指国内的人口、民族、社会历史、社会制度、社会分层结构等。 五、自然环境：国家所处的地理位置和所拥有的自然资源。 六、国际环境：一个国家与世界各有关国家、地区在政治、经济和文化等方面的相互关系及其国与国之间的交往关系。它主要包括：,1、政治环境 2、经济环境 3、文化环境 4、社会环境 5、自然环境,案例分析:城市养老专项调查 六成老人寄望“家庭养老”,“老龄社会”的来临带来巨大养老压力。为了解我省城市老年人养老的现状与意愿，山东省民意调查中心选择济南、青岛作为调查地，由青岛大学高红副教授组织团队通过入户调查等方式，采访了700多名老人。1月 8日，省民意调查中心发布了城市老年人养老现状及意愿的调查研究报告，报告认为多数城市老年人老有所养，生活有保障，能够安度晚年，但看病难、看病贵仍是其心头之患。家庭养老仍是主流，是六成以上老人心中理想的养老方式。,调查发现，96.1% 的城市老年人有固定收入，其中七成多城市老年人月均收入在2000元以内。 退休金是城市老年人收入的主要来源，同时依靠子女供养和政府救济也占一定比例。近八成老年人有基本医疗保障，基本医疗保险和公费医疗是城市老年人解决医疗费用的主要途径，分别占44% 和34.7% 。尽管如此，看病难、看病贵仍是多数老人的心头之患，五成多的老人将其列为生活中最需要解决的问题。不过老人每年个人承担的医疗费用并不高，近六成老年人每年个人承担的看病费用不足千元。,调查显示，八成多老人表示与家庭成员非常和睦，仅有0.7% 的老年人与家庭成员之间的关系不太好。调查表明，九成多的子女能给予父母不同方式的照顾，其中日常生活照顾所占比例最大；给予父母经济资助的比例相对较低，只有两成多。由此可见，子女对父母照顾的方式不再是传统家庭中经济上的供养，而主要表现在生活照顾和精神慰藉等方面,第三节: 当代中国行政环境,当代中国处在社会主义初级阶段，这是我国行政的基本社会环境。正确认识我国行政的政治、经济、文化及国际环境，是我们深化行政改革，实现行政管理科学化、现代化和高效率的前提条件。 一我国行政的政治环境 行政管理的政治环境，是指对行政活动存在直接影响的各种政治因素，主要指支配、引导行政管理的立国宗旨、大政方针等宏观前提。 从总体上讲，政府与其政治环境的关系是一种互相影响和制约，互相作用和适应，以求得动态平衡和稳定协调发展的关系。一方面，政治环境影响政府系统的结构、功能和运行，也就是说，一个国家政治体系的构成，结构特点及其发展变化，在一定程度上决定和影响了政府体系的结构、功能和运行。另一方面，政府体系也有可能通过自身积极的活动改变和利用政治环境，影响政治环境的结构和功能。,当代中国的政治环境主权要由政党、立法机关、司法机关、军队以及有关社会团体等构成，它们都可以作为相应的政治角色，具有某种政治影响或政治功能，对政府行为产生重大作用。根据宪法规定，我国各级地方政府是同级人民代表大会的执行机关，是地方国家行政机关。其中，省级人民政府是我国最高一级的地方国家行政机关，统一领导辖区内各级人民政府的工作；同时又从属最高国家行政机关，服从国务院的统一治领导。,我国政府是我国政治体系的重要结构之一，它与人民代表大会、法院、检察院、中央军事委员会等一样，是国家政治权力结构中一个重要组成部分，是实现国家意志，行使国家权力，实施国家宪法、法律和决议，实现国家社会、政治、经济、文化管理的重要机构。而政党系统、立法系统、司法系统、军事系统、社会系统等机构及其构成的相互关系，就构成了特定意义的中国政府组织的政治环境。,二、我国行政的经济环境 行政的经济环境是行政社会环境的基本组成部分，对行政的影响和制约是最基本、最重要的。它包括经济发展水平、经济所有制等。 （一）经济发展水平与行政 行政的经济环境要素相当广泛，首要的是指经济发展水平。自1956年生产资料所有制的社会主义改造完成以来，我国就进入了社会主义的初级阶段。经过50年的社会革命和建设，我国在“一穷二白”的基础上，建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，国家经济大大增强，人民生活水平得到很大提高。但不可否认，我国的生产力水平至今还表现在地区间的不平衡。,这种状况对当代中国行政产生了重大影响，这主要表现在： 1经济发展水平的落后，决定了大力推进科教兴国和经济建设是我国行政的首要任务。在这上点上，绝不能有任何犹豫和动摇。 2经济发展水平的落后，客观上也为行政的集中提供了一定的土壤。,（二）经济所有制与行政 当代中国经济所有制成份经历了单一公有制到今天以公有制为主体、多种经济成份共同发展这一社会主初级阶段的基本经济制度的重大变革，不同的所有制对行政产生了不同的影响。 1. 单一所有制与行政。这种单一的公有制对行政的影响，首先体现在行政管理方式上均实行直接管理。其次行政机构的改革只停留在部门间的分解与综合上，没有根本的结构性变革。从1958年到1978年20年间，行政机构的改革经历了“综合（精简）分解（膨胀）再综合再分解”的循环，就是一个最好的证明。 2. 公有制为主体，多种所有制并存结构与行政。,三、我国行政的文化环境 文化是指人类所创造的精神产物，它作为社会环境的深层力量，深刻着一代人的思想品格、行为方式、政府的行政活动不可避免地要深受其影响。 （一）两种文化的并存、冲突与行政 在当代中国，以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论主指导的社会主义现代占有主导地位，它引导行政人员逐步树立和巩固为人民服务的思想，确立依法行政、为政清廉的观念，它支配行政人员的行政行为，这些是显而易见的。与此同时，传统文化经过两千年的演变，仍然存在于当代中国社会，并且作为一种环境因素，同样对行政人员的行政的思想和行为发生着一定的影响。,这种传统文化与现代文化的并存与冲突对行政的影响突出表现在： 1以马列主义、毛泽东思想及邓小平理论为指导的社会主义现代文化，要求在行政活动中要不断改革创新，主动为人民服务，努力用最新的科学知识、技术和方法推行政务，使行政决策不断科学化。同时，深入行政体制改革，积极推进反腐倡廉，使人、财、物均能发挥最大作用。使行政效率得以更大提高。 2传统文化经历了两千多年的演变，依然存在当代中国社会，尤其是传统文化中的消极因素像幽灵一样附在我们的日常生活之中，潜移默化影响着人们的思想观念和行为习惯、方式。并以此影响当代中国行政。,（二）教育、科学发展的不平衡与行政 建国50年以来，我国的教育、科学事业取得了历史上从未有地的巨大发展。解放前的那种极端落后的面貌得到了根本改变，初步建立了具有中国特色的社会主义教育、科