学 海 无 涯实训报告按照2017年湖南省第二期环境监察岗位培训班要求，我与2017年9月11日到10月8日，由长沙县环保局指定到雨花区环保局实训，作为一名环保执法者虽然环境保护工作取得了长足发展，但我们必须清醒的看到，由于我国人口多，人均资源匮乏，环境容量小，加上粗放型经济增长方式尚未根本转变，以及环境污染和生态恶化长期累积效应，我国生态环境形势依然十分严峻，有些环境污染和生态破坏问题还十分突出，生态环境形势不容乐观，基层环保工作也面临着不少问题，需要采取相应的措施加以解决，对中华人民共和国环境保护法进行适当修改也很有必要。笔者作为基层环保工作者中的一员，从事环保工作已经十余年，先后从事过环境监测、环境监察和污染控制等工作。根据我的实践，下面将就基层环保工作面临的问题和对策提出一些看法。一、新建项目环境管理方面存在的问题按照中华人民共和国环境影响评价法的要求新建项目均应该编制环境影响评价文件，通过环保局“三同时”验收。但现在的情况是，区县一级的小企业，保守估计也有50%以上没有任何环保审批手续，当然也没有通过“三同时”验收，但工商和税务登记却是齐备的，在“合法”地进行生产。对于这样一些企业的处理，按照中华人民共和国环境保护法的要求，应该责令其停止生产，限期补办环保手续，并给予相应的处罚。但对于这样大量的企业进行查处，一方面环保局人力有限，另一方面查处大量的企业也会给当地经济造成一定的影响，甚至造成社会影响，查处难度相当大。大批企业没有办理“环评”审批手续的原因，企业人士讲不知道要办理环保手续，以为只要办了工商税务手续就可以了。他们在工商税务办理手续时也未被告知要办理环保手续，更不用说要把环保手续作为工商税务登记的前置条件了。另外有一部分企业是因为认为做“环评”收费太高，小企业创业之初，经费困难，难以承担这笔费用，故不愿办理环保手续。还有一部分企业可能是由于种种原因办不了“环评”手续的，当然也没有办理环保手续。对于新建项目的环境管理，如果工商局不严格把环保审批作为前置条件，那么大批的企业将迈过“环评”这一关而直接进行工商税务登记审批，不配套建设任何污染防治设施，直接投入生产，环保局对这批企业的管理将失控，新污染难以得到有效控制。解决这一问题的关键是各个审批单位都应该要求企业把“环评”作为前置条件，如果没有通过“环评”则不予审批，只有这样才能从根本上解决污染源头问题。当然，“环评”收费也应该让企业能够接受。事实上，建设项目环境保护管理条例第2条、第6条规定，建设“对环境有影响的建设项目”，国家实行环境影响评价制度。该条例第9条进一步规定，建设项目“需要办理营业执照的，建设单位应当在办理营业执照前，报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表。”因此，根据前述环境保护法律和行政法规的规定，作为企业登记注册和申领营业执照程序的前置审批内容的环境影响审批事项，其主要适用范围应为“对环境有影响的建设项目”。如果环保部门和工商部门相互配合，并将环境影响审批程序作为工商部门办理企业登记注册的前置性审批事项，可从源头上有效防止新污染源的产生，从而有利于保护和改善我国的城乡环境质量。二、老污染源限期治理的问题对于已经通过环保竣工验收，投入生产的企业，我们把他称之为老污染企业。在环境监察过程中，经常发现一些污染排放超标的企业，这些企业除了应该按照规定缴纳超标排污费外，还应该由环保部门责令其限期治理，达标排放。限期治理期限内不能达到要求的，给予相应的处罚，同时责令停产治理，停产治理还不能达到要求的，由当地政府责令其关闭。现在基层的做法大都是发现企业有违法行为，立案进行查处，给予相应的罚款，至于罚款以后违法行为是否还在继续，一般无暇过问。一旦再有投诉，又对其进行查处，如此循环，解决不了根本问题，限期治理制度没有真正落到实处。当然，这除了执法部门的原因以外，客观因素还是主要的，因为基层一般面对的是个体私营经济，其经营规模一般较小，利润相对不高，大多处于创业起步阶段，经营粗放，管理混乱，以家族企业为主。要想其花费大量的资金来投入污染治理，企业大多没有这个实力。即使有资金，他也不愿意投入，因为这对他的利润造成直接影响。现在基层小企业的环保问题相当普遍和严重，必须下大力气整治才行。三、排污收费方面存在的问题排污费征收使用管理条例自2003年7月1日起执行，1982年2月5日国务院发布的征收排污费暂行办法同时废止。排污费征收使用管理条例比以前的征收排污费暂行办法更合理、更科学、更有可操作性。充分体现了环境经济学的资源价值理论、环境问题的外部不经济性理论，以及由此而形成的污染者付费原则等。对于废水、废气的核定基本上是没有争议的，严格按照当量来征收。但对于噪声超标排污费的核定，笔者在工作当中遇到一些问题。征收排污费暂行办法中规定噪声超标就收费，这是非常明确的。但排污费征收使用管理条例明确规定“对环境噪声污染超过国家环境噪声排放标准，且干扰他人正常生活、工作和学习的，按照噪声的超标分贝数计征噪声超标排污费”。怎么样认定“干扰他人正常生活、工作和学习”，什么样的噪声才叫“干扰他人正常生活、工作和学习”的噪声，立法者没有明确的行政解释。一个单位噪声超标，是否扰民，依据是什么，执法人员认为是扰民的，企业可能认为不扰民，双方各持己见，容易让执法人员和企业造成误解，争议在所难免，给噪声排污费征收工作带来难度，增加噪声排污费征收的不确定性。对于部分行业和散排的单位，其排污当量的确定有一定难度，如果按照监测数据来计算的话，基本上核定下来的费用相当低，而目前对这部分单位的物料衡算办法(！)又没有出台，对这部分单位排污费基本无法准确确定。比如喷漆行业、油漆配制行业等，其污染经常有群众投诉，但根据监测其污染物排放浓度又不高，核定的排污费就很低。对于这样一些不便通过监测认定其排污当量值的单位，急需出台相应的物料衡算办法，才能准确认定其排污当量。四、环境监察行政执法中的问题我国现行环境保护法律体系包括宪法、法律、行政法规、地方法规、规章以及我国缔结或参加的与环境保护有关的国际条约等具有普遍约束力的规范性文件。宪法是国家的根本打大法，是环境法的立法依据，宪法中有关保护环境与资源的规定有四条，分别是第九条、第十条、第二十二条和第二十六条。环境保护法律由全国人民代表大会及其常务委员会制定，包括环境保护基本法律和单行法律，截至2000年底，我国先后颁布实施的环境保护及其相关法律有25部，其中基本法律一部，即中华人民共和国环境保护法，防治污染和公害的单行法律5部，保护自然资源的单行法12部，相关法律14部。环境保护行政法规由国务院制定，是国家最高行政机关依据宪法和法律制定的有关环境保护行政管理活动的规范性文件。截至2000年底，国务院颁布实施的有关防治污染和公害的行政法规40多部，有关自然资源保护的行政法规有90多部。环境保护地方性法规由地方立法机关依据宪法、法律制定，在本辖区内有效使用。环境保护规章，包括部门规章和政府规章。部门规章由国务院各部、委、局制定，其中包括国家环境标准。政府规章又叫地方性规章，由省、自治区、直辖市人民政府制定，包括地方性环境标准。从法律效力方面看，国家环境法的效力高于地方性环境法的效力，上一层次的效力高于下一层次的效力；我国参加和缔结的国际环境法的效力高于国内环境法的效力；特别法的效力高于普通法的效力；新法的效力高于旧法的效力。其例外是，严于国家污染物排放标准的地方性污染物排放标准的效力高于国家污染物排放标准的效力。在环境现场执法中具体适用环保法时，应当遵循层次由高到低，效力由大到小的原则，首先适用层次较高效力较大的法律、法规或规章。环境保护行政处罚办法明确规定，环境保护行政处罚实行调查取证与决定处罚分开，县级以上环境保护行政主管部门的法制工作机构，统一管理本部门的环境保护行政处罚工作。基层环保部门由于人员限制，多数没有法制工作部门，对于这种情况，至少应该成立一个环境违法行为调查处理委员会，由该委员会来集体讨论决定处罚结果，这样的处罚结果会更公正、合理。五、污染减排中的问题污染减排是一项约束性指标、刚性任务。我们要采取更有力的措施，巩固减排成果，着力推进结构减排、工程减排、管理减排和政策减排，着力加大重点行业、重点领域污染减排力度，以此带动全社会污染减排工作深入开展，确保如期完成“十一五”主要污染物减排目标。同时，不断完善减排体制机制制度，形成全社会都来抓减排的格局，打破环保局孤军作战的局面。积极推进循环经济全面发展，积极推动用“绿色gdp”考核地方政府，推动地方政府和企业树立正确的政绩观和发展观。以上都是谈的具体业务工作，是笔者工作中具体的体会。其实基层环保工作还面临许多问题，比如整个环保系统在政府部门中的角色定位问题、环保局机构编制问题、环保局内部机构设置问题、全面实施排污许可证制度等方面都存在诸多问题值得探讨，鉴于笔者水平有限，就不一一谈了。环保工作任重道远，党中央、国务院20世纪80年代把环境保护作为我国的基本国策，90年代初明确要求实施可持续发展战略。21世纪以来，中央将增强可持续发展能力，改善环境作为全面建设小康社会的目标之一，并提出树立和落实科学发展观，构件社会主义和谐社会，强调人与自然和谐发展。近年，中央又明确提出要发展循环经济，建设资源节约型、环境友好型社会。所有这些政策，都为环保工作指明了方向，值得环保战线上的同志们去认真思考、探索和实践。六、规范环境执法工作基本情况基层环境保护部门成立较晚，行政执法水平也相对较低。国务院2004年发布全面推进依法行政实施纲要、2008年发布关于加强市县政府依法行政的决定后，开展了一系列的学法、懂法、用法的大规模法律法规知识和依法行政的培训，环境执法工作逐步走上正轨，基层环保部门的依法行政水平逐步提高。（一）加强领导，明确职责，深入开展环境执法工作。环保局围绕依法治县工作的总体要求，始终把推进环境执法、依法行政工作摆在了重要位置，作为推进环保工作创新发展，树立环保勤政、务实、高效的形象工程，扎实有效地深入开展。一是成立了一把手负总责，分管领导具体抓，二级机构负责人组成的依法行政工作领导组，设置宣教法规股，负责法制责任、宣传、执法卷宗核查。行政执法实行分级审批制，一般环境违法事件的查处由分管局长审批，重大处罚事件由局党组集体研究决定，执法卷宗按照县执法卷宗考评标准严格审核后存档。二是明确各单位依法行政工作目标、内容和要求，在落实依法行政工作措施上，狠抓了四个结合：即与深化审批制度改革，实现职能转变结合起来；与机制健全、加强机关效能建设结合起来；与程序规范，严格执法、文明执法、公正执法结合起来；与服务创新，促进经济发展、体现工作成效结合起来。三是加强目标管理和责任制考核。坚持把依法行政工作列入岗位目标管理的重要内容，层层分解落实到个人，建立了强有力的管理、监督和考核机制，确保了依法行政工作的有序推进。（二）强化管理，严格监督，建立完善行政执法责任制体系。根据县法制办要求，积极推进依法行政责任制工作。一是认真开展行政执法依据梳理工作。对照环保法律法规，按照行政许可、行政征收、行政处罚三个类别进行了梳理，在县政府网站公开。二是规范环保审批行为。按照“合法、完整、规范、有效”的原则，制定了建设项目审批、管理、监察、行政处罚等工作程序和工作制度；缩短审批时限；实行一站式服务，规范了行政执法文书，确保行政执法做到程序合法、文书规范、处罚合法适当；实行环保执法过错追究制，保证了环保执法的严肃性。在全局建立了权责一致、行为规范，责权受监督的行政执法责任制体系。结合部门工作重点具体细化了责任制内容，先后修订完善了以规范行政执法行为和办公管理程序为主的制度，促进了全局执法行为的不断规范，执法水平不断提升。（三）建章立制，规范程序，全面提升环境执法工作水平。通过加强制度建设和落实，规范工作程序，提高