统筹城乡试点工作的调查与思考梁虎林 马小茹凤县地处陕西省西部，宝鸡市西南，秦岭腹地，嘉陵江源头，扼川陕、秦陇要冲，素有“川陕咽喉，秦 陇锁钥” 之称。全县总面积3187 平方公里，辖 10 镇 2 乡 100 个行政村，524 个村民小组，总人口 11.7 万人，其中，农业人口 7.44 万人。全县耕地面积 13.4 万亩，（已退耕还林 7.7 万亩），人均耕地 1.8 亩。2007 年完成国内生产总值 24.94 亿元，同比增长 17.5%，完成财税总收入 42966 万元，其中地方财政收入 10084 万元，农民人均纯收入 2850 元。长期以来，由于受城乡二元体制的束缚，全县城乡差距在逐渐拉大，“ 三农” 问题 仍很突出。一是农业 基础条件薄弱。全县农业人口 7.44 万人，占到了全县总人口的 70%以上，但 2007 年全县农业总产值仅实现 1.1 亿元,占全县生产总值的比重不到 5%，造成了大量的劳动力闲置和农业生产效益低下,导致城乡产业布局与分工不清晰,三项产业对接不紧密等问题。二是农村基础设施和公共服务相对滞后的问题突出。近年来，凤县虽然通过大力实施以城带乡、以工补农战略和“三告别” 扶 贫安居工程，农村面貌发生了深刻变化，解决了 439 户 1813 人的住房问题，但目前仍存在着农村投入机制不健全、工业发展与城镇带动力不强等问题，仍有 1106 户 4377 人居住在窑洞、茅草房或单家独户居住在深山老林中，生产生活条件仍很艰苦。三是居民收入差距较大。2007 年全县农民人均纯收入仅为 2850 元，占不到城镇居民可支配收入的 1/3，而且目前仍有 1.69 万人在贫困线以下生产生活。四是县内区域间差距较大。突出表现在资源富集、工矿业较为发达的乡镇基础条件较好、城乡居民收入较高、贫困人口较少，而既无资源，又不沿国、省道路的乡镇，生产生活条件相对薄弱，农村贫困面大、贫困人口相对较多、贫困程度深。而且，随着工业化程度的加深，全县区域差距、城乡差距、居民收入差距仍呈现出进一步加大的趋势。因此，加快统筹城乡发展步伐，缩小城乡差距已成为加快推进凤县率先发展、努力构建和谐社会的当务之急。 今年，市上把凤县确定为全市统筹城乡发展试点县，县委、县政府高度重视，成立了县统筹城乡发展工作领导小组，组建了统筹城乡发展办公室，在出外考察学习、充分调查研究、多方征求意见和反复论证的基础上，依据凤县实际，确定了全县“一体两翼五星百村” （即建成以 县城为主体，以凤 州现代科技产业园区和留凤关循环经济示范区为两翼，以 5 个明星镇为依托，以 100 个自然村为支撑）的统筹城乡发展总体思路，通过近期来的运行，统筹城乡发展工作进展顺利。一、统筹城乡发展现状一是特色农业产业优势明显，农村发展活力显著增强。依托“凤椒 ”独特的品 质优势，积极实施 “花椒富民”战略， 2007 年留存达到了 3800 万株，今年花椒喜获丰收，预计产量2200 吨，产值有望突破亿元。同时，大力发展药、畜、果、菜四大主导产业，形成了具有较强比较优势和竞争力的五大特色主导产业，为促进农民持续增收奠定了坚实的基础。 二是工业经济发展迅速，奠定了以工补农的良好基础。全县现有以矿产业为主的各类工业企业 516 户，其中规模以上企业 36户。 2007 年，全县实现工业总值 50.8 亿元，对 GDP 的贡献率达到了 75%。随着县内凤州现代科技产业园区、留凤关循环经济示范园区和 100 万吨铅锌成品产业基地建设加快，工业经济聚集度、带动力进一步加大，优势更加明显，吸纳农民就业、以工补农条件更为优越。 三是加大了对农村的投入，基础设施不断完善。2007 年全县实现了户户通电、村村通电话、乡乡通电视目标，全县通村公路覆盖面达到 100 %，基 础配套设施日益完善，为统筹城乡发展奠定了良好的基础条件。四是做大做强旅游业，培育农民增收新的增长极。结合实施“旅游兴县 ”战略，以旅游 业为龙头的第三 产业超常规、突破性发展，势必成为活跃城乡经济，促进农民就业和增收的又一极具潜力的主渠道。目前，一江两岸、通天河、紫柏山等十大景区已初具规模。 五是农村社会事业协调发展，公共服务水平得到进一步提升。全县义务教育覆盖面达到了 100%；农村社会保障制度逐步建立，城乡低保等社会保障基本做到了应保尽保；农村公共服务水平得到进一步提升，为统筹城乡一体化发展创造了良好的社会环境。二、统筹城乡发展存在的问题（一）统筹能力严重不足1、统筹城乡资金投入严重不足。一是对农村基础设施建设投入严重不足。由于我县农户居住分散，自然差异较大，与关中平原县区相比，基础设施建设难度较大，投资较高。虽然在新农村建设方面对农村基础设施建设投资逐年增加，但与统筹城乡发展的“六个一体化 ”要求差距 较大。二是对农业产业 投入严重不足。农业产业结构虽得到了调整，经过多年来的发展，形成了椒、药、果、菜、畜五大主导产业，但由于对农业产业长期投入严重不足，农业产业结构尚未从根本上得到优化，产业规模小，标准化程度低，产品链条短，大多以出售初级农产品为主，畜牧产品以自食为主，附加值不高，商品率低，农民收入增长缓慢。2、统筹城乡发展的协调功能不强。统筹城乡发展办公室挂靠在县委农工部，有职能，无职权，无编制，决策力度不够，统筹能力不足。3、统筹城乡发展规划编制严重滞后。目前，我县还没有一个完整的、规范的、具有一定权威性的统筹城乡一体化发展规划，致使各类专项规划编制相对迟缓，并且各自为政，缺乏统一的指导和要求，使统筹城乡工作有一定的盲目性。（二）人为因素影响发展、对统筹城乡认识不足。统筹城乡发展是一项全新的工作，但至今有少数乡镇、部门没有认识到统筹城乡发展的重要性和必要性，对统筹城乡普遍重视不够，缺乏全局性的通盘考虑和战略上的总体规划。 、农民的主体作用发挥不够。统筹城乡发展农民是主体。目前，我县农民不是科技文化水平高低的问题，而是自身素质的问题，长期以来，我县农民养成了“等靠要 ”严重思想，什么都靠政府大包揽，一包到底，对如何抓住机遇，利用政策优势和资源优势加快自身发展，则纯粹不去考虑，导致在产业上政府投资大，农民收入低，甚至没有收益的局面；在改善农村生产生活条件上，只看政府怎么办，农民的主体作用发挥的不够。（三）管理体制障碍发展1、城乡职能错位。县级部门和乡镇管理职能不顺畅，依然沿袭过去“上有千条 线 ，下面一针穿” 的做法。 县级部门特别是执法部门有权无责，乡镇则是有责无权，从而把乡镇捆绑在具体事务上，忽视了服务农村经济发展的职责。乡镇基层政府职能转换没有跟上农村经济发展的要求。、条块分割严重。行政管理体制城乡分割,现有的管理模式逐步形成了“ 农口管 农、工口管城” 的管理格局。 导致城乡规划难以有机衔接和协调一致。公共财政的投入太分散，县级部门在投入上沟通协调不足，各类资金难以集中打捆使用，资金发挥不出综合效益，导致重复建设。三、统筹城乡发展的对策建议（一 ）、解 放 思 想 ，更 新 理 念 ，营 造 统 筹 城 乡 发 展 良 好 氛 围统筹城乡综合配套改革本来就是一场革命，就是要从体制上打破多年来形成的城乡二元结构，实现城镇和农村的统筹协调发展。要进一步提高认识，摒弃重城镇轻农村、重工业轻农业、重居民轻农民的思想。建立有利于思想大解放的体制机制，加强舆论宣传，营造开拓创新、干事创业的氛围，加压驱动，有所作为。建议结合新一轮思想大解放，在全县范围内开展一次“统筹城乡发展大讨论” 活动，统 一各级干部群众思想。（二 ）、高 点 起 步 ，明 确 目 标 ，编 制 统 筹 城 乡 发 展 总 体 规 划规划是统筹城乡发展的重要基础工作。要在调查研究的基础上，聘请知名专家，把凤县城乡经济社会作为一个整体，精心构思统筹城乡发展规划，理性定位发展目标。要以城乡总体规划为龙头，修编各类专项规划，特别是要按照城乡一体的思路，制定好城乡建设、产业发展、土地利用等规划。（三 ）、因 地 制 宜 ，分 类 指 导 ，实 现 统 筹 城 乡 发 展 梯 度 推 进我县农业发展水平不高，农村面貌较为落后，城乡差距较大，加之我县山大沟深，沟壑纵横，地形地貌千差万别，城镇乡村之间发展水平参差不齐。城乡统筹尚不具备整体推进的条件，必须因地制宜、分类指导、梯度推进，先在个别领域和条件较好的地方试点推进。在经济强镇，可依托小城镇建设，重点加强公共基础设施建设，培育特色产业基地，增强城镇经济实力和辐射周边的能力。在全县范围内，逐步建立起城镇、乡村不同模式、不同特点、梯度推进的统筹城乡发展格局。（四 ）、聚 合 力 量 ，集 中 投 入 ，形 成 统 筹 城 乡 发 展 整 体 合 力统筹城乡发展无论是基础设施建设、产业发展，还是建立社会保障制度，都需要大量的资金投入。首先，政府要发挥主导作用。建立合理的收益分配机制，统筹调配好公共资源和公共财政，加大财政投入力度。其次，要建立符合农村特点的农村金融体系。第三，要尽力整合涉农资金。对相关部门的涉农项目和资金，要优先安排用于统筹城乡发展。第四，要加大招商引资力度。积极争取对口支援，引导各类工商企业和民间资本、技术，参与农村基础设施建设、农业产业化经营、农村服务业开发和社会事业发展。第五，坚持农民的主体作用，引导和鼓励农民积极参与。（五 ）、完 善 制 度 ，健 全 机 构 ，建 设 统 筹 城 乡 发 展 示 范 点要创新和完善一系列统筹城乡发展的配套制度。深化户籍管理制度改革，建立城乡统一的新型户籍管理制度。探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度，鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、 转让、转租、质押、置换等方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营，条件成熟的地方，要探索发展以土地承包经营权入股为主的股份合作经济。建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城镇社会保障制度逐步接轨，不断提高农村优抚、五保供养标准，使农民“失地不失业、失地不失利” 。完善劳动就业管理、服务体系，健全县、乡两级就业服务网络和市场体系，建立动态化管理的劳动力资源和用工信息系统，为城乡劳动者提供同等的就业指导。统筹城乡发展是一项长期性的工作，任务艰巨，建议由县委常委亲自抓、成立具有权威性的县统筹城乡综合配套改革专门机构，明确编制，调入精干力量和专业技术人员组建工作队伍，稳定工作人员，具体协调处理重大问题。对今年，已确定的“一体两翼一星五村” 示范点要集中人力、 财力、物力，加大基础设施建设和产业培育，争取用 3 年的时间，培育成我县统筹城乡综合配套改革的示范点。（六 ）、上 下 联 动 ，打 破 常 规 ，全 力 打 造 统 筹 城 乡 发 展 先 行 样 板统筹城乡发展，最重要的是要贯彻落实科学发展观，站在全局和战略的高度，通盘考虑和配置各种资源，加大对农村经济社会发展的支持力度，从根本上突破城乡二元结构，逐步缩小城乡差距，实现城乡一体化。省、市要从一切有利于发展的角度出发，在政策上进一步放宽放活，允许打破现有政策的条条框框的束缚，改革现有的体制尝试发展；在产业发展上大力支持，扶持凤县做大做强县域产业，为统筹城乡发展奠定产业基础；在项目建设上鼎力倾斜，建议省、市在安排各类建设项目上，要倾斜凤县，优先安排，支持统筹城乡试点工作；在组织机构上，参照外地经验和做法，建立常设机构，批准凤县设立统筹城乡发展工作常设机构，增加人员编制，专门从事统筹城乡一体化发展的规划 、组织、协调 、实施工作，从而使各方面财力、物力充分发挥作用，促进统筹城乡试点工作有序开展。 只有上下联动建设，打破常规发展，才能极大的破解凤县城乡一体化过程中的困难和问题，在统筹城乡发展上取得突破性进展，打造全市乃至全省统筹城乡发展先行样板，为统筹城乡工作取得可供借鉴的经验