财务管理预算编制论预 算听证制度 财务管理预算编制论预 算听证制度 人不应成为自己案件的法官；二是任何人在受到惩罚或其他不利处分前，应为之 提供公正的申辩机会，其目的是保证司法公正。后来，这一原则推广应到行政领 域，形成了行政听证制度。 在国外，实行的是行政预算听证会。通常，机构将其预算提交给审查机关，由其 详细对申请进行分析。审核机关，例如部门预算办公室，便着手寻找更多的信息。 这一步往往通过要求部门就特别需求作正式书面回答来解决，有时也采用非正式 的形式。审查者预算检查员准备一份对材料的分析并为听证会准备背景 材料。不一定非要召开听证会，但它们能够使预算官员和行政部门更好地理解机 构申请和支持申请的理由。各机构也要为听证会作准备。准备的深度各不相同， 但认真准备对机构而言是明智的。可以估计审查者将提出的问题，并在机构的陈 述中进行研究和答复。可以准备一份关于行动和策略的计划。 听证会本身是半正式的，很少记录证词。主管部门的首脑应主持会议，提出问题 并了解预算申请。主要的预算官员参加表现得相当活跃。为了有助于整个过程， 为行政首脑准备一些问题。机构提交一份声明和相应的问题，或者审查完全通过 提问和问题来进行。若不考虑采用的类型，机构应解释其项目，特别是任何项目 变动。提问者应对模糊观点以及潜在的政治或管理问题进行详细探究。听证会的 目的仅是为了获取信息，利用这类讨论会作出暂时性或最终决策是不恰当的，因 为决策必须进行更多的思考。 美国的法律国会的预算与财政管理对听证会和有关的报告作了具体规定：在 为各个财政年度提出预算共同议案时，参众两院的预算委员会应当举行听证会， 并应听取国会议员、以及联邦政府部门和机构、公众人士和全国性组织的预算委 员会认为适当的代表的证词。美国联邦政府，每年至少有四个预算听证会。在正 式开始听证之前，一般要进行听证会排演或模拟是一项标准操作。部门管理者承 担着诸如拨款委员会主席这样的关键审查者的职责。在听证会开始之前，已对棘 手的问题进行了预计并作了相应解答。模拟听证会能揭示缺乏说服力的理由，有 处理问题时建立部门间的有效合作，并了解审查者观点。模拟听证会政治家助于 预算官员决定在传统的公开声明中应讨论和强调什么主题。 准备预算听证会的关键是充分的调查研究，以避免或使听证会上的意外情况减至 最小。一个意外常使管理者看上去无知，并会使他们在回答其余问题时也显得很 糟糕。对以往听证会和陈述的详细研究往往能显示出审查者认为是重要的方面。 此外，在设想很难回答的问题时，对项目本身以及对项目的反应的审查是必不可 少的。通常，预算官员和其他人（比如中心预算办公室中的人）的密切关系，能 够成为智慧的重要来源。 关于听证会的简明书籍是有帮助的。一般而言，它们仅包括预计到的很难作答的 问题或标准问题以及答案。它们可能包括对每一审查者观点的简要讨论，但这些 信息常常是一般性的知识。这些描述还可能产生误导，引发不必要的困惑。 听证会的问题有许多来源，包括审查者（比如一位参议员） 、职员、顾客、甚至 部门本身。问题有时完全根据部门提供的问题清单来设置。有时设置的问题是非 常困难的， 这样部门便能够以可能是最好的方式继续记录某一主题。 机构和 OMB 的听证会很少设置问题，但当友好的立法者想援助一个项目时，在国会听证会上 设置问题也司空见惯的。有时职员间关系相当融洽，其效果与设置问题相似。 听证会上的表现往往会在审查者心目中勾勒出该部门的领导状况。听证会是部门 塑造自我形象和营造对自身良好感情的一个机会。 领导者将被披上公共安全卫士、 科学家、政治家、环境保护者等外衣。在听证会上的出色表现有利于避免对部门 费时的和非善意的审查。 了解预算是在听证会上留下好印象的最佳方法。了解有关知识必不可少，而知识 又往往伴随着好的有组织的表现。通常，为接下去更深入的问题提供机会的简短 的回答和恰如其分的表现最为有效。关注使人感到重要的主题没有被忽视。管理 者不了解某一细节是可以原谅的，此类数据在听证会后常常被补充进记录。但对 管理者来说，不知道如何回答有关管理方向的问题，却是不可原谅的。问题 甚至在细节上常能被预计和回答或在听证时被传达。这一活动能给人留下深 刻印象，并能建立信心。 听证会是一项有某些禁忌的游戏。部门官员意识到他们有两个管理者立法部 门和行政部门，但部门官员不能对行政首脑的预算提出异议，尽管他们希望得到 更多的支持。如果核心预算办公室或机构认为该部门不遵守已建立的行政部门政 策，那么部门领导或其他政治雇员便会被解雇。但在一些情况下，核心预算办公 室或机构从政治策略的考虑出发可能并不希望部门违背立法部门的愿望，将预算 提高到行政部门规定的水平之上。每种情况必须被单独加以考虑。此外主管部门 不应当同意向客户的压力让步。主管部门应当对的有的人负责；因此，向某一客 户让步意味着偏袒。它也承认施加压力可能取得成功。与此相反，主管部门精心 组织语言，表示他们希望听取民众的建议，并且会依照有价值的建议行事；主管 部门的确接受好的建议，但只根据建议的内在价值决策。由于这项禁忌，压力没 有什么影响，不会被公开接受。 听证会结束后， 预算分析人员仔细地复核他们的记录并重新考虑提案和其他材料。 来自行政首脑的指导也被加以考虑。通常审查者会通过书面或电话形式询问一些 附加问题。接下来部门预算办公室着手准备其最终的分析和建议。主管部门的首 脑就预算作最后指示。指示的内容取决于行政首脑的管理模式。有的人将整个责 任交与预算办公室，其他人仔细地审查申请。通常，行政管理面临的时间压力不 允许其对申请作长时间的、详细的审查。一套指示信息通常包括：1.机构申请概 要；2.预算办公室的建议；3.行政首脑上一年度有关预算意见的概要；4.预算办 公室的附加建议；5.初步预算（州和地方政府必须平衡） ；6.政策问题概要。 二、焦作市实施的部门预算听证 河南省焦作市财政局根据市政府提出的“公开透明理财、科学民主决策、规范预算 管理、 提高资金效益”的总体要求， 将进一步深化和完善预算管理制度改革列为工 作重点之一。经过充分酝酿和准备，2004 年 3 月 23 日下午召开了首次部门预算 听证会，市水利局、卫生局、司法局和焦作大学四家即将提交市十届人大一次会 议审议的部门预算举行了局内听证和社会听证，广泛征求各方面意见，以提高预 算编制的规范性和科学性。 1.会议组织情况。会前焦作市财政局专门就举行听证会的有关事项进行了认真研 究，由于时间较为仓促，与规范的听证会程序相比，本次预算听证会未能提前 30 天向社会公众告知听证会的内容、时间、地点和程序，没有聘请相关专家，没有 接受社会公众的参加申请。参会人中仅限于财政局副科级以上干部、预算单位代 表，各会计站站长和财政局从人大代表、政协委员、新闻单位、社区中聘请的 10 位社会财政监督员，因此办能称为准意义上的预算听证会，是一次益尝试 2.预算听证情况。听证会按照业务科室介绍、听众提问的程序进行，采取了投影 仪显示的现场互动形式，台听众对四个部门的每一笔支出安排情况都一目了然， 对有疑问的地方随时提问，农业科、社保科、行政政法科、教科文科的四位科长 现场给予解答，对一些涉及四个部门具体业务的项目支出安排，由预算单位代表 给予具体的补充说明。由于现场观众提问十分踊跃，并且涉及到一些深层次的问 题，听证会一直持续了四个多小时。 3.听证会取得的成效。通过财政预算社会听证，让纳税人和老百姓知道了政府财 政的钱是怎样花的，准备为老百姓办哪些事情，增强了政府理财的透明度和公信 力，让纳税人有了知情权、参与权与监督权，体现了政府为民理财、科学民主、 公开透明、权力制衡、主动接受监督的亲民为民形象。但由于此项工作刚刚开始， 各方面阻力也比较大。加上目前预算管理体制的先天性欠缺，财政局内部也仅仅 是各个支出科室与预算科的相互讨价还价，导致预算编制的透明度不高，定额、 标准等技术性问题也不尽完善，暴露出部门预算编制存在一些亟待规范的地方， 归纳起来主要有几个方面：一是预算内外资金安排标准不统一，综合预算落实不 到位。财政预算内资金基本上都能安排到项目，相对较为规范。但预算外收入安 排一粗二宽，缺乏成本核算和定额标准，宽打窄用的问题比较突出。如焦作大学 预算外收入 3300 多万元基本没有落实到项目，结防所 200 多万元预算外收入成 本支出失真等，资金安排的科学性无法考察，反映出财政对预算外郊外的管理相 对落后。二是预算安排的依据有待规范。主要是财政资金的供给范围不清导致一 些项目安排不能叫人信服，如医院的定额补助和贷款贴息问题是个热点，许多听 众提出财政对医院补助不能适应公共财政的基本要求，建议能否将补助与项目结 合起来，按照医院所提供的公共卫生服务的数量和质量安排相应支出实行零基预 算，不搞一刀切，同时也体现出财政支出与群众受益间的对应关系。三是预算编 制的一些基础性工作仍有待加强。如基本支出预算不管是人员经费还是公用经费 都有定额，但项目预算缺乏合理的定价机制，且经费与专项资金界限不清，实际 工作中单位有虚报项目支出用作公用经费的对策，财政资金的使用效益不高与此 有很大关系。四是财政内部各个业务科室在编制预算时存在水平和标准不统一的 问题，表现在预算编制质量差别较大，同类支出在不同单位间执行不同标准，如 会议费支出、车辆燃修费、临时工工资等。五是预算编制缺乏绩效评价前提，预 算单位在项目申报时追求预算最大化目标，往往是宽打窄用，最终表现为年终结 余，但这并没有与单位申报下年度预算结合起来，结果是预算编制与预算执行结 果相脱节，最终导致财政资金的浪费。 三、重庆市财政局的预算追加实施听证 预算追加听证是指在年度部门预算执行中， 有关部门或部门提出追加支出申请后， 经财政部门联系处室初审并提出听证提议，由听证评议小组对预算追加项目进行 审议、确定的过程。过去，单位或部门提出申请后，主要由联系该单位的处室审 核意见，并按程序审批。这种方式在操作上缺乏公开和透明，决策上缺乏公开和 透明，决策上缺乏民主和科学，容易产生分配上的不平衡。市财政局在进行了大 量调查研究和可行性论证的基础上，2003 年上半年，制定了重庆市财政局预 算追架听证会暂行制度 ，用于规范追加预算指标的审议和确定程序，建立了从 听证准备（单位申请、处室初审、建档入库、提请审议、列入议程）到听证审议 （听取意见、研究讨论、初步确定） 、听证确立（呈报局长办公会）和指标公示、 追加预算等一整套程序。即：市级预算单位提出预算追加的申请后，由市财政局 联系该单位的处室进行调查研究并提出听证提议，然后召开听证会，由局主要领 导主持，办公室、条法处、监督处、监察室等不管资金或不联系预算单位的处室 人员组成评议小组，听取处室汇报项目情况、资金需求和申请理由，由听证评议 小组集体研究决定是否给予追加，然后报局长办公会审定。 预算追加听证制度从 2003 年 7 月 25 日正式启动， 第一次听证会议对市检察院申 请办案经费等四个项目进行了听证。2003 年 11 月 27 日，第二次预算追加听证 会议对市级机关综合楼办公家具购置等四个项目进行了听证。两次听证会均取得 成功。一起追加预算项目因实施理由不充分、条件不成熟未获通过，其他项目预 算单位共申请追加预算 5230 万元，听证后确定为 3900 万元，核减 25.4%.同时， 按照轻重缓急的原则，对原申请使用方向、结构等进行了调整。 （一） 、听证程序 具体分为听证准备（处室初审、建档入库、提请审议、列入议程、召开会议） ， 听证会议（听取意见、研究讨论、初步确定） ，听证确立（呈报局长办公会） ，指 标公示，追加预算等程序。 1、听证准备包括：（1） 。处室初审。由支出处室审核有关市级部门的追加预算 申请，提出初步处理意见，确定项目是否确立。 （2） 。建档入库。按照局专项资 金管理有关办法，对已确立的项目进行梳理、排序后，输入局专项项目库。 （3） 。 提请审议。由相关支出处室整理项目内容，并向评议组办公室提出