加入加入 WTO 后的市场监管与经济法的行政解释后的市场监管与经济法的行政解释 随着入世谈判的结束，中国入世的进程也将划上一个完满的句号。加 入 WTO 之后，一个突出 的问题就是政府在经济生活中如何发挥作 用。WTO 的市场基础在很大程度上说明，WTO 的目的 是限制经济 生活中政府的作用，发挥市场的作用。所以讲，加入 WTO 也需要政 府的入世。对 于政府在市场中的作用需要讨论的课题很多，这里只 就经济法的行政解释作一讨论。 一、改革的变动性与行政解释的重要性 市场经济是法治经济，这在我们的经济生活中不断地得到实现。法律 制定出来不能执行， 或是法律制定出来不能正确地进行解释，法律 就会成为一纸空文。这种现象在立法史上，甚 至在我国的立法过程 中都是出现过的。法律的适用过程也就是法律的解释过程，法律规定 与 现 实生活的社会现象相比，还是相对原则的，它的确定化需要一 定的过程。虽然法律为了避免 这种情况，运用列举的方法来进行规 定，但是这种列举通常是一些典型的情况，而在现实生 活中，典型 的情况毕竟有限，大量的是非典型的情况，这就需要进行认定，对法 律而言，就 是需要解释。 市场化是个十分复杂的过程。从西方市场经济的发展来看，在这一过 程中，它的法律规则 得 到不断发展，市场的竞争从自由竞争到垄断 竞争，从自由资本主义到垄断资本主义，从自由 放任到政府管制， 再到新的自由经济，从市场混乱到自律制度的建立，这一系列过程都 是市 场本身发展的结果。而我国的情况则不相同：一是我们是从计 划经济过来的，市场的经济结 构、运作方式都带有计划经济的色彩。 二是私营经济的发展只是近十来年的事情，它的行为 的规范性、自 律性都存在着问题。同时，计划经济时期，政府是进行全面管理的， 政府的结 构模式、行为方式，在转轨时期会带有计划经济时期的特 征，这就会对市场的发展带来不利 的影响。另外，在这一时期，由 于社会经济的变动性和不确定性，法律对于社会整个结构的 规定不 可能十分明确，如我们对社会主义市场经济中国有与民营、政府与市 场、公法与私法 的关系的总的认识还处于变化之中，这就很难将这 个问题形成确定的规则。由此在宏观结构 上，这个问题存在着相当 的不确定性， 使得在涉及具体问题时， 如何形成具体的规则和对经 济 法律进行解释就会出现问题。 然而法律的不明确又往往会对市场的不 规范、权力的滥用大 开方便之门。这就是政府管理在这一转变时期 存在着的一对矛盾。这个矛盾表现在法律上就 是法律的行政解释的 问题。 二、经济法的行政解释 在现阶段，经济法律的原则性规定是大量的，是一种普遍现象，这是 其一；二是法律规则 相对于现实生活，它的规定也是需要解释的； 三是在现阶段，政府在经济生活中具有非常重 要的地位，在形成的 法律关系中，如证券法，大量的是政府管理机关与市场主体的关 系 ， 尚未形成以民事制约和民事关系为主体的市场关系，市场的规 范化主要是靠政府的行为来进 行的，来源于计划经济的政府的巨大 影响力和市场关系的低起点，使得以民事关系为主体来 构建市场经 济尚存在着相当大的困难，这就需要政府在经济生活，乃至整个社会 生活中发挥 相当重要的作用。 在这种前提下，将政府在市场中的行为纳入到法律的规范中，就非常 必要。而法律规定在 这个问题上，存在着两个方面的特征：一是法 律存在不完整的地方，这在上面已经讲过，在 国家经济处于变动之 时，一些基本关系尚不明确，如政府在市场中的定位等；二是法律规 定 大量是政府的管理规定，而这些规定由于经济的变动性和法律本 身的不完善及法律本身规定 的局限性，它不可能十分详细，而需要 行政机关在行使管理权力的过程中，根据具体情况进 行解释，制定 针对具体情况执行其职能的规则。 由于行政机关本身的组织关系是一种自上而下的管理关系， 是一种命 令的上传下达，是行 政管理的关系，因此，行政解释要求制定的规 则具有明确性，应具有可操作性，应尽量根据 具体情况进行详细地 规定，这就可以在具体执行中有一个详细的标准。否则，行政管理机 关 的职能要求它对于市场发展和变化进行迅速地判断，而只有明确 的规则才可以提供这样一个 功能，一个原则性的规则就需要主观的 判断，而这是迅速地行动所常常不允许的。所以讲， 行政管理中， 命令的成份居于主要地位，它和一般的法律规则还是不同的；法律强 调的是整 体逻辑性、用语的明确性，在具体性的强调上则不强；而 行政规则，除了这些特点外，具体 性上也相当的规定，这也就是为 什么它是一种命令型的，命令就是可以用来行动的依据，而 这一方 面的特点，法律常不具备。 在行政管理机关职能的行使中， 有一个重要的环节是将法律规则解释 成行政命令的过程， 这就是行政解释的主要特点。正是行政管理职 能的特点，行政解释具有这样几个要求：一是 明确性，也就是要具 有命令的特点，可以据此为各级行政管理机关的行动提供直接的依 据； 二是准确性，也就是它必须是一种解释，必须与法律本身的含 义相一致，如果与法律产生冲 突，就丧失了它解释的功能；三是它 与其它行政解释要一致， 行为的一致性是现代法治的一 个基本观念， 禁止歧视是基本原则，在行政机关的各种解释中，要有一个互相衔接 的问题， 这是行政解释的一个基本要求。 三、经济法行政解释中的问题 在我们的行政解释中，存在着一系列的问题。首先是解释方式存在着 一定的问题。到目前 为止，行政解释都是就某法进行解释，尚没有 就某一条款进行的解释，这就使解释的对象缺 乏精确性。原有的这 种简单的解释方法是由于法律的规定过于抽象，需要进一步的解释， 而 且，这些解释在原有的法律规定中并不能找到相应的规则依据， 这在法律不完善的情况下是 合理的。但是，在市场经济条件下，随 着市场法律不断完善，在要求对政府行为进行规范、 制定了立法 法对法律权限进行规定的情况下，这种解释方法就会存在问题。 根据某一法律的解释就必须与所依据的法律的所有条款都相一致， 这 对于解释规则中的一 些 不明确条款的再解释就存在着问题。 而如果 是对于某一法律条款的解释，那么在执行中对它 的解释的精确性就 明确地多了，这有利于规范政府权利，有利于中央政府政策的顺利下 达。 如果仅是一种对整体法律的解释，就有可能在执行中，使法律 本身的规则被解释的规则所代 替，这与法律解释的目的不一致。在 我国的实际生活中，解释规则在实践生活中的重要性要 超过被解释 的法律，这种现象在相当大程度上是由于这种解释方式造成的。这就 会为地方保 护势力、地区封锁利用解释规则中对某些条款再行扩充 解释，来代替原有的法律，从而在一 定程度上可能为非法行为提供 合法性依据。 这也在相当大程度上使原有的法律丧失其应有的 作用。 我国原有的情况是，制定一部法律就形成相应的实施细则，也属于这 样一种解释方法 ，这在相当大程度上使细则的规则效力代替了法律 本身的效力，这种规定的方法的不足已逐 渐为我们所认识。解释方 法的规范化和精确化是解释忠实于原法的一个要求。 现在我们还缺乏对抽象行政行为的司法诉讼程序， 一旦这方面的制度 完善之后，这样一种 针对某一规则的行政解释方法在提供其合法性 的依据上就容易多了。否则，要证明它符合该 法 的每一个条款就不 那么容易了。应该看到，行政解释并不是最终的解释，它的最终效力 还是 要取决于立法审查(和司法审查)，虽然我们在这一方面的规定 并完善，但是，就规范行政管 理和法治化的要求上看，解释的精确 化、规范化是必须的。 其次，行政解释的最终效力问题在现有的制度中也有不确定的地方。 对于行政解释是否可 以经过司法解释的审查并不不明确。对于抽象 的行政行为的最终法律效力在法律上并没有具 体 规定。 这在制度的 完整性上是存在一定问题的。也就是当在诉讼中发现所依据的法律、 法规 违反上位法律或是宪法时，诉讼与立法法规定的立法审查 如何衔接并没有确定的规定和 解释。 行政解释在现有的法律制度中确实会出现一些问题， 最为明显的是一 些地方保护主义就是 依据一些行政法规进行的，对于这一部分的规 定，我们现在主要采取的是行政机关自我审查 的方式，也就是由上 级机关对规定进行审查。 这种方式与行政权力比其他方式的权力相对 要 大是分不开的，但是如果与司法诉讼的方式结合起来，将对那些 诸如地方保护主义、地区封 锁等行政权力滥用进行更有效、更为直 接的监督。这在我们的法制建设中是值得考虑的一个 思路，也是更 好地转变政府职能的一个有效监督机制。 在原有的经济体制下，经济的管理、经营以及人事任用都是采用行政 的方法。行政机关的 权限在经济管理中是十分宽泛的，而且在现今 转轨的经济中，它的实际影响力还是十分巨大 的。在法律缺乏规范 的情况下，由于我们改革的渐进性，有些改革的思路还不清晰，对于 政 府与市场的关系、私法与公法的关系在许多情况下还缺乏具体的 规定。在这种情况下，又由 于行政权力担负着相当一部分推动市场 发展、转换自身职能的作用，它本身的规范就有可能 出现问题，特 别是行政本身的规范不明确或是有冲突时，情况就更严重。这就面临 一个问题 ，即中央的政策到了地方就变味了，也就是日常生活中所 说的“上有政策、下有对策”。如 果这一问题不能很好地解决，地 方保护主义、地区封锁、腐败等就会在不健全的法制环境中 找到栖 身之所。这就需要对行政解释提供一个新的思路，使其更明确、更规 范。 改革的渐进性，使得相当一部分的规定会出现矛盾的状况，这和法律 或是规则的整体性的 要求是不相符的，这也是我们法治中存在的基 本问题之一。互相矛盾的政策必须通过具有整 体性的法律才能克服 它可能带来的前后不一致。 而行政机关由于其具体的执行性和经济生 活 的管理性特征，要求它本身来实现整体性和前后的一致是存在着 问题，它的职能要求管理要 具 即时性，而整体性的考察则会使其丧 失即时性。因此，行政解释须具备明确性，便于实际 操作和贯彻执 行。另外，目前我们的立法机关的审查有三个方面的不足，一是缺少 程序性规 定，二是不能与诉讼相结合，不能及时纠正诉讼中发现的 法律上的不一致，三是缺少专门的 审查机关，不符合法律审查所要 求的专业性和独立性。 第三，在现阶段，我们并没有建立对于抽象的行政行为的诉讼机制， 这是有其考虑的。在 我国，行政机关的法律权限以及它的实际影响 力都是十分巨大。这是由于在计划经济条件下 ，国家、经济、社会 的管理主要是通过行政的方法，国家经济生活的进行，国有资产的管 理 、运行都在行政机关的管理之下。正是由于行政管理机关的实际 影响力，对于它的抽象行政 行为的诉讼机制的建立会使提出方处于 弱者的地位，与行政机关对簿公堂常常是得不偿失。 而且在经济转 轨中，由于政策的变动性，行政机关作为执行机关，其前后矛盾也是 不可避免 的，这也就是我们在上面所讲的，渐进性改革与法治的理 念是存在着一定矛盾的地方。法律 机制的引进，会产生许多不必要 的，也是没有办法解决的诉讼。这应该是我们不引入司法方 法的最 为重要的考虑。 另一方面，我们也应该看到，行政管理机关的实际影响力还是很大。 行政机关在一定程度 上担当着执法者的角色。在行政管理中，主要 的方法有两种，一是大检查，二是举报和投诉 。这两种方法在法律 审查上则具有一定的局限性，它不可能发现和纠正所有的法规不一 致。 在目前的情况下，对于这样一部分规则争议的解决，可以在行政机关 中设立相对独立的部 门 ，专门处理有关的规则的争议，这有利于完 善职能部门，发挥其执法功能。就目前而言，这 两种职能在行政机 关是不可分离的， 这两个部门是否进行分离是我们应该考虑的。 另外， 对 于抽象的行政行为进行审查这一问题，是否由行政机关自身具有 这一方面的功能，设立相应 的专门机构，也就是由本身或是由上一 级的行政机关来进行对自身规则的审查，这一思路也 是可以进行考 虑的。 总之，由行政解释而形成的规则应当成为行政规定的主要组成部分。 对于这一部分规则的 整体