宏观调控的经济法原理宏观调控的经济法原理 一、市场经济与政府干预 在社会主义市场经济条件下， 政府干预经济的最有效方式之一是宏观 调控。在自由经济时 代，政府（或国家）与市场是根本对立的，人 们普遍认为政府在市场中的作用和影响力越小越 好。按照斯密的说 法，国家的功能在于安全、强制合同履行等方面。市场具有自我调节 的功 能，不需要政府对市场的基本运行加以干预。“把上帝的归上 帝，把凯撒的归凯撒”，政府 与 市场两分，各自具有明确界线。政 府参与经济是变异的、暂时的、非正常的现象。 对政府与市场关系看法的转变缘于二十世纪 20 年代末、30 年代初发 生的世界性经济危机。 这一时期出现了以美国罗斯福“新政”为代 表的国家干预行为，又形成了英国经济学家凯恩 斯的就业、利息 与货币通论为代表的国家干预主义经济理论，因此在实践上和理论 上发 展和完善了政府干预思想。政府不再与市场对立，政府干预成 为促进市场繁荣与发展的巨大 动 力。 正是树立起了政府与市场的对 立统一观念，才建立起了宏观调控的理论基础。但是，由 于这种宏 观调控理论主要是为了对付业已严重的经济衰退，因而，其合理性就 有很大的局限 性和条件性，连凯恩斯都认为，“从长期来看，我们 都会死的。”国家干预理论承认市场经 济是配置资源的基本手段， 又在宏观层次上强调政府干预，而且还片面强调一些与市场经济 不 相容的因素， 因而容易产生歧义和悖论， 甚至于变相地削弱市场功能。 那么，在市场经济条件下是否需要宏观调控，是否需要引进其它一些 非市场的因素呢？二十 世纪 80 年代以来，这方面理论得以长足发 展，认为市场调节作用并非万能，而是有条件的， 要有必要的经济 基础，当这些条件和基础消失时，市场作用不会发挥出来，市场机制 也会失 灵。当然，市场失灵论主要针对发达的市场经济，对于不发 达的市场经济而言，有过之而无 不及，因而两者具有共同的经济背 景。市场失灵、市场失效，或称为市场失败，产生的原因 主要由于 以下几方面的因素：一是市场存在着外部性。在人们固有的意识中， 所有的商品和 交换行为具有完全的内部性，其结果都是经济主体追 逐利益和承担相应费用。也就是说，自 律的个人或个体以自身的利 益趋动，就可以解决市场定价问题。但是，由于存在外部性，市 场 的交易规则就很容易出现问题。比如，人人都享受这种外部性利益而 “搭便车”，不进行 任何投资也不出力。既然市场最终淘汰了这种 行为，那么，政府进行任何干预或投资都是不 合理的，除非它本身 就是非经济物品， 直接需要政府和社区投资。 二是有些交易成本过高， 市场难以承受。然而这些交易对社会又具有直接利益，如果单依靠市 场，短期内这种交易行 为就不可能出现，如治理污染、基础设施建 设等。特别是一些预期收益抵不上投资的工程， 就不能靠市场的价 值规律来进行调节，而需要公共投资人，即政府和社区。三是信息不 对称 。充分竞争理论的假设条件之一是信息对称性，以及获得的信 息不需支付成本。但是，只要 竞争不是完全充分的，信息往往是不 对称的，因而交易也是非公正性的，这就需要政府干预 ，需要国家 以法律形式强制建立信息披露制度。 政府在市场中的合法地位得以确立， 政府干预和宏观调控职能的合理 性因而也得以确立。 然而，“政府”与“国家”又有所差别。“国 家”在市场经济国家中是个三位一体的概念， 即是三权分立的统一 体。国家存在于市场中又区别于市场，就是为了弥补市场的缺陷，而 “ 政府”在国家组合中担纲其中重要的功能，是具有独立行动能力 的机构。政府干预市场的功 能与国家的立法、司法功能不同，政府 是具有主动干预并依据特定情况进行独立判断的机构 。政府对市场 的作用是什么呢， 是不是针对市场中的所有情况都提出一个解决的方 案？这就 牵涉到如何判断政府干预的问题。政府代替市场也会出现 问题，即“政府失效”，有时甚至 比市场出的问题更大。因此，就 有一个政府在市场中定位的问题，这就是宏观调控的定位问 题。所 谓宏观调控， 就是指宏观层次上的调控， 它涉及总需求和总供给调节， 而不直接涉及 到企业的微观层面。即使涉及到企业层次，也只是个 别的例外，而不是普遍的。这是对政府 在市场中定位的一种普遍的 认知态度。在市场经济中，虽然各国的经济情况和国家经济状况 不 尽相同，政府在经济中的作用也千差万别，但是，人们对于政府宏观 调控职能的认识还是 基本一致的。 随着改革开放的深入，人们对于市场的认识也逐步加深，首先是对商 品的肯定，提出了有 计划的商品经济，承认现阶段中国的发展还处 于社会主义的初级阶段，不能脱离商品经济。 而后是肯定社会主义 与市场经济并不是对立的和互相排斥的，而是兼容的，从而为市场在 经 济中确立应有的地位扫除了理论上的障碍。党的十四大提出了建 立有中国特色的社会主义市 场经济，从而确定了中国市场化改革的 方向。相应地，在这个新的理论之下的经济肯定不同 于计划经济或 有计划的商品经济，因而需要对市场经济中的政府干预重新作出阐 释。我国针 对社会主义市场经济中政府与市场的关系提出了宏观调 控问题，而且列入了相关法律之中。 社会主义市场经济中的政府干 预主要是宏观调控市场，让市场本身发挥最基础性的作用。因 此， 政府与市场二者不悖，同时意味着政府职能的转换。 宏观调控是在市场经济发展到一定的阶段出现的， 而并不是与市场经 济本身同时出现的， 也就是说宏观调控并不是市场经济本身所固有 的，而是在市场经济的某个阶段对政府与市场 关系的一种定位。另 外，我国宏观调控的发展与一般的市场经济的发展具有相当大的不 同。 一般的市场经济的发展是在经济逐步发展过程中实现的，而我 国是从计划经济过渡到市场经 济，这一过程首先是改革原有的经济 体制，其次是发展市场的因素。中国是一个发展中国家 ，在世界经 济高度发达的今天，后进国家要实现现代化，寄希望于市场本身的自 然发展是不 现实的，国家推进的因素是必然少不了的。而国家的因 素中，相当重要的就是政府在经济中 的 作用，从这个意义上讲，现 代化进程的推进是加强了国家和政府的作用。现有的对市场化的 认 识主要来源于发达的市场经济国家， 即认为市场化主要是分散化的过 程。应该说现有的市 场化认识是与市场的自然发展联系在一起的， 因此并没有一个如何从计划经济过渡到市场经 济的模式。对此，要 对政府的宏观调控问题进行深入的探讨，要与我国的市场化改革、现 代 化进程结合起来进行探讨。 政府宏观调控的定位，是对政府职能的一个准确的定位，它的有效性 需要有下列的基础： 一是法律基础，二是市场基础。这是实现政府 宏观调控的两个基础条件。将宏观调控纳入到 法律的框架中是实现 宏观调控有效性的一个制度条件。在市场化改革中，政府行为的法律 控 制是缺乏的。这是由于：一方面在政府退出的领域，市场因素并 不一定能够填充，这时相关 的 法律实现不了；另一方面在政府管制 的领域，可能市场力量需要进入，并从政府的垄断权之 中进行“寻 租”，这实际上是对法律的一种规避或违反。由于法律的限制存在着 局限性，而 且改革中规则的变化及其变化的快速性，因而给法律的 有效性带来了问题。 宏观调控是建立在市场基础之上的， 有市场经济并不一定会有政府的 宏观调控，而没有市 场经济或是市场经济的发展水平不高，宏观调 控的实现也会出现问题，这是市场经济作为宏 观调控的必要条件的 一个必然结论。 二、宏观调控的法律基础 宏观调控在法律的框架内才是有效的，这是市场经济的一个基本道 理。宏观调控的合法性 与其合理性同样重要：一是宏观调控本身需 要有法律的依据； 二是宏观调控的有效进行需要 其 他机制的有效配 合，而这些都需要法律的基础。在市场经济这样一个多元竞争的环境 中，只 有法律能提供一个准确清晰的行为准则和标准，脱离了法律， 宏观调控可能短期内会有效， 但要长期有效则是有问题的。 在我国，宏观调控的法律基础受制于政府与市场关系的不清晰。由于 改革的渐进性，国家 或政府在经济中具有决定性的作用，对经济的 影响十分巨大。因此，在实行市场经济之后， 政府与市场间进行清 晰地界定是困难的，而且我国现有法律上也没有提供这样一个界线。 因 此，现阶段宏观调控的有效性并不完全依赖法律，而是依赖于行 政的有效性，特别是在法律 不是很完善和法律作用不是很强的情况 下更是如此。 这种状态在改革时期是可行的或是有效的， 但是它与市场经济的法制 要求相差甚远，行政 中的腐败不断出现就与法制不健全有很大的关 系，这也影响到宏观调控的有效性，因此宏观 调控的法律要求是宏 观调控长期有效的基础性条件。 我国的政府与市场关系由于改革的渐进性以及现代化的复杂性而显 得不清晰。我国的政府 改革是一种对传统的“全能政府”的改革， 在计划经济体制条件下，政府是社会“大工厂” 的组织者和领导者， 政府既造计划， 又管理经济； 既是社会的参与者， 又是社会的执法者； 既是社会的生产者，又是社会消费的安排者。随着市场经济体制的发 展，政府从全能性向社 会性转化，因为政府的管理模式与市场的竞 争模式根本上是不同的，政府的管理是一种行政 管理的模式，是一 种依据行政法和上级机关的授权而对自己职能的运用， 对行政机关作 用的 评判是上级机关，是一种自上而下的管理模式；而市场的竞争 模式正好相反，市场主体的存 在价值是它在市场上是能赢利的，也 就是说对市场主体的存在价值的评判是市场，而不是其 它。在政府 与市场的关系中，市场是第一位的，政府是为市场服务的，这是市场 经济的共性 ，也是政府的社会性。 如何实现政府的全能性向社会性转换？我国的经济改革的一个特点 是一种自上而下的改革， 是在政府推动下来实现体制的转换。在这 一过程中存在着一系列的矛盾：市场发育不完善 ，市场制度未建 立，国有企业仍然和政府有着直接的关系，企业的融资、经营、破产 都不按 市场规则来运作。 政府在市场中的行政管理模式仍非常明显， 大量的市场规则在中国市场不 能适用。市场的发展是个长期的过 程，不是体制上转换了，经济就会实现转换。最明显的 例子是俄罗 斯的“休克疗法”，虽然制度变革了，但是大量的资本并不是按实际 价值向市场 转换，而是按权力进行分配。对这样的分配，市场要经 过长期消化之后才能符合市场经济的 运作。因此，在从计划向市场 的转型过程中，政府与市场的关系不是是否要政府干预的问题 ，而 是政府如何从全能转换到其社会性职能上来的问题， 是政府与市场如 何协调的问题。在 社会转型过程中，政府与市场的关系肯定不可能 是“一刀切”的关系，而是在不同领域、 不同时期都会存在不相同 的“弯弯曲曲”的关系，这种关系如果不用法律的规则来进行确定 ， 肯定会由于惯性的作用而互相影响，从而保持政府的“全能性”。中 央的改革方案到地方 上常会出现扭曲，地方保护主义的趋势愈来愈 强烈，这其实都是中央政府的改革方案下来之 后而地方政府的职能 不能局部消退所造成的。社会是个系统，是相互影响的，权力也是如 此 ，部分权力的缩小会由于其他权力没有变动而保持其实际的影响 力。在这种情况下，按照市 场经济模式制定的法律常常得不到执行， 大量的执行难问题就是由于地方保护主义的干预或 存在着大量的政 府干预的背景。 政府与市场的关系是我国经济法所要研究的一个中心问题， 我国的经 济法不同于市场经济 国家的经济法。我国经济法理论研究重点应放 在政府与市场的关系上，也就是在渐进式改革 的思路下政府如何来 完成职能的转换， 同时在政府完成职能转换的地方实现市场力量的填 充 。 政府与市场的关系是由一国的基本制度所规定的， 应该在宪政制度中 有明确的规定，而不 应由部门法来规定。我国的经济法正在替代一 部分宪法的功能，之所以如此，是因为现阶段 我国是一个转型社会， 同时我国的转型是一种渐进式的模式。 转型意味着社会基本经济制度 的转变，即从计划经济转变为具有中国特色的市场经济。由于这一过 程是一个渐进的过程， 所以基本制