1 探究城市管理的难题 探究城市管理的难题 在管理与民生之间寻找善治之道 【内容摘要】 城市管理是一个复杂的系统工程。 城市管理难题必须要从系统要素及其与外部环境 之间的交互作用中来分析。政府在城市管理中占据主导地位，发挥支配作用。由于城市政府管理 理念的偏差，片面追求城市发展的速度、规模和形象，民生问题没有得到应有的重视，深层次的 社会矛盾没有得到解决。本文试图从经济社会、政策体制、规划管理三个纬度，深入挖掘隐藏在 城市管理难题的背后深层次矛盾，并针对性地提出破解城管难题的思路和制度设计。 【主题词】城市管理 管理难题 政府理念 制度设计 城市管理是城市发展永恒的主题， 其间必然会碰到诸多困难和阻碍， 有些是局部性和表面性 的问题，可以在短期内得到解决；有些问题社会背景极深，带有全局性和根本性，包含着深层次 的社会矛盾，只有在转变城市管理理念，改革城市管理体制，理顺利益关系之后，才有望获得解 决。本文所探讨的城市管理难题，尤如一面镜子，它忠实地记录着城市发展的现状，折射出社会 系统复杂变迁的历程；它又好似一个“病灶” ，社会系统中的众多的“血管”和“神经”在这里 交汇，牵动着社会上方方面面的利益和诉求。经济要发展，社会要稳定，城市要管理，百姓要生 存， 面对不同的价值取向， 不能进行简单的取舍。 必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考， 正确处理政府与市场、管理与民生的关系，才能更加理性地作出判断和选择，找到破解城市管理 难题的善治之道。 一、城市管理基本含义 一、城市管理基本含义 （一）城市管理内涵 1.城市管理的含义 1.城市管理的含义 对城市管理的含义有两种代表性的观点。 一种是是把城市管理看作是政府对城市的管理。 这 是与计划经济体制下政府所承担的职能相一致的。在现代市场经济的条件下，自治组织、社团、 居民、公共媒体等“城市利益相关者”在城市发展决策、执行和监督以及社区管理与服务等领域 发挥着越来越重要的作用， 而把政府作为城市管理唯一主体的认识已不适应形势的要求了。 第二 种观点是把城市管理看作是城市管理应是政府与其他利益相关者，在一定的制度安排下互动合 作，整合各种资源，实现高效协调运行和各项功能正常发挥，促进社会经济全面发展的活动。这 种城市管理理念，既立足现代中国城市的客观实际，并借鉴国际上城市管理的理论与实践，对于 破解目前城市管理中的难题具有至关重要的意义。这也是本文所持观点。 2 2.城市管理的要素 2.城市管理的要素 城市管理包含管理主体、管理过程、管理目的和管理手段四个要素。 首先，城市管理主体 是包括政府在内的各种利益相关者。在现代城市，政府在城市管理中发挥着主导作用，但城市的 发展不仅与政府相关，而且与企业、社团组织、居民甚至流动人口利益主体相关。这些利益相关 者通过各种正式或非正式的渠道影响城市的发展决策和执行。 其次， 城市管理过程是各种利益相 关者在一定的制度安排下互动参与的过程。 现代城市是利益多元化的社会， 城市管理要在多元利 益需求中整合城市的各种资源，协调城市发展，减少和化解各种矛盾冲突。第三，城市管理的方 法和技术具有综合性。城市管理的有效参与和城市资源的有效整合，需要综合运用法律手段、经 济手段、教育手段，发挥法律规范调节作用，教育引导作用，经济杠杆作用，从而实现管理目标。 第四，城市管理的目的是维持城市高效、协调运行和城市功能的正常发挥。城市管理的水平最终 要体现在管理的效益上， 即是否以最低的社会和经济成本最大限度地实现了整合城市资源， 实现 城市高效、协调运转和城市功能的正常发挥，促进城市社会、经济的全面发展。 （二）城市管理的外涵 城市管理外延有广义和狭义之分。广义城市管理是指以政府为主导的管理主体对城市经济、 社会、文化等各个领域事务的管理，即“大城管” 。城市是极其复杂的复合型生态组合系统，它 是一个由经济、社会、环境三个子系统所组成的大型复合系统，为了保持城市正常运作和可持续 发展，三个子系统必须持续不断地进行经济再生产、人口再生产和环境再生产。现代城市管理内 容复杂，从静态讲，经济再生产的生产性基础设施、人口再生产的生活性基础设施和环境再生产 的生态性基础设施就是城市管理的对象。通过对三类基础设施的前置性、综合性管理与服务，为 城市创造稳定的经济效益、 社会效益、 环境效益以及它们之间协调所产生的综合效益。 从动态讲， 它涉及城市规划管理、建设管理和功能管理。其中，规划管理是龙头，建设管理是基础，功能管 理是保障。高速城市化阶段，规划管理和建设管理是重点，在城市化和深度城市化阶段，功能管 理、环境管理和社会管理是重点。 狭义的城市管理则是指政府某一部门对城市基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理， 即“小城管” 。 中华人民共和国行政处罚法第十六条规定： “国务院或者经国务院授权的省、 自治区、 直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权” 。 国务院关于 贯彻实施行政处罚法的通知 （国发199613 号）进一步明确要求“各省、自治区、直辖市 人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见， 报国务院批准后施行” 。基于此，各地相继成立了城市管理（行政执法）局，简称城管（执法） 局。虽然行使的是相对集中行政处罚权，涉及市政、公安、工商、规划等多个部门，但其处罚范 围基本限定在市容环境卫生方面。 它要协调的是政府部门与行政管理相对人之间的关系， 要解决 的是在既定的城市格局下，人的生存活动与城市容貌、环境卫生之间的矛盾。社会正处于转型时 3 期，受城市社会、经济发展的影响，城市管理（执法）工作凸显矛盾。 （三）城市管理根本难题 城市管理难题必须要从城市运行系统的构成要素及其与外部环境的相互关系中理解。 城市生 态平衡是城市各子系统各要素的优化组合和协调发展， 这既是城市发展的决定因素， 也是社会发 展的决定因素。 城市发展难题从更深的层次和更广的范围上讲， 反映的是社会系统运行过程中的 障碍， 即复合型生态危机。 中国城市管理问题突出表现在市场驱动下的城市化与旧的计划体制模 式下形成的城市管理之间的存在着尖锐的矛盾。 二、城市管理难题分析 二、城市管理难题分析 （一）城市管理难题的渊源 一般而言，行政功能和经济功能是城市两项最为基本的功能。行政功能是城市组织形式，经 济功能则是城市的基础。 “城市”一词的提法本身就包含了行政功能和经济功能两方面的含义： “城”为行政地域的概念，即人口的集聚地； “市”为商业的概念，即商品交换的场所。最早的 “城市” （实际应为我们现在 “城镇” ） 就是因商品交换集聚人群后而形成的。 而现代城市的出现， 也同商业的变革有着直接的渊源关系。 最初城市中的工业集聚， 也是为了使商品交换变得更为容 易（可以就地加工、就地销售）而形成的。在城市中直接加工销售相对于将已加工好的商品拿到 城市中来交换而言，则正是一种随着工业城市的出现而产生的一种商业变革。同时，城市的行政 功能对于城市市场发展起着至关重要的作用，城市包括有城市规模、城市功能、城市布局和城市 交通，而这几方面所发生的变化，都必然地会对城市的商业活动带来影响，促使其发生相应的变 革。可见， “城”与“市”之间是辩证统一的关系。城市无法离开市场这一现实的基础，无“市” 之“城”便不是城市。这里的“市”不仅仅是指那些具有一定规模的市场主体和市场交换，当然 也包括满足广大市民基本生活需要的市场主体和市场交换。城市管理应该学会正确认识“城”与 “市”的辩证关系，尊重市场交换的客观规律和百姓的民生需要。但现实中经常因为权力的任性 与自大， 城市的行政功能经常会介入较其本身更广泛的区域。 城市政府与市场之间复杂的矛盾关 系成为产生城市难题的根源所在。 （二）城市管理难题层次分析 城市管理难题在何种社会背景下形成， 以及它通过何种形式体现， 可以通过以下三个层次分 析： 4 第一，经济社会纬度 1二元结构与社会贫困 所谓城乡二元结构是指以社会化生产为主要特点的城市经济和以小生产为主要特点的农村 经济并存的社会结构。它是由一系列的制度安排支撑的，包括：二元户籍制度、二元教育制度、 二元医疗制度、二元就业制度、二元劳动制度以及二元婚姻制度等 10 种制度。这些制度构成农 民和市民在政治、经济、社会等方面存在相当大的差别和比较，并引发一系列深刻的社会问题： 如贫富差距扩大、地区发展不平衡、城市文化素质差距的扩大等。当前我国城乡二元经济结构的 矛盾正在进一步趋于强化， 城乡差距扩大的趋势在继续发展。 如果考虑到城市居民享有的各种福 利和补贴，而农民收入中包括生产经营支出等因素，目前实际收入差距可能要达到 6 ：1。除了 城乡存在巨大差距之外，城市贫困问题越来越引人关注。美国学者阿齐兹卡恩利用中国社会科 学院经济研究所收入分配课题组的两次调查数据估算了 1988 年和 1995 年城市的贫困发生率。 估 计结果表明：1995 年的贫困发生率比 1988 年上升了 12%。到了上个世纪末，我国城市贫困的状 态变得更加严重。 城市内部居民收入差距也进一步扩大。 如果把长期居住在城市中的农村流动人 口也包括在我们的讨论范围内， 我们不得不承认这样一个事实， 农村流动人口更是一组脆弱的人 群。据统计，农村流动人口的贫困发生率比城市居民高出 2 倍以上。随着城市经济的进一步发展 和城市化过程的加速到来， 城市中的农村流动人口会有增无减， 相应地他们中贫困人口的数量会 不断上升。这也是一个农村贫困向城市转移的过程。 2城市扩张与人口流动 城市化是 18 世纪中叶自工业革命以来人类文明发展的大趋势，2005 年世界城镇人口比重已 达到 49，其中发达国家为 75，欠发达国家为 45。据预测，2007 年世界城镇人口占总人口 的比重将超过 50，人类将进入城市时代。中国城市化的起点还很低，2005 年我国的城市化水 平为 43，还不到世界欠发达国家的平均水平。无疑，中国政府城市化的心情非常迫切。1982 年后来的 23 年时间里，提高了 23 个百分点，发展速度十分惊人。特别是从 2000 年到 2004 年， 我国的城市化年均增长 1.5 个百分点。这意味着我国每年有 1000 多万人要成为城市市民，每年 要增加一个像北京这样的巨型城市。我国预计 2010 年城市化水平达 48%，2020 年达 60%，2050 年达 70%，到 2050 年我国的大小城市将数以千计。政府部门为了追求城市化的高速度，相应的 配套制度可能要远远落后城市化的进程， 进而影响社会化的健康度。 中国城市化同时面临着巨大 的人口压力。目前，全国跨省流动人口已达 1.2 亿。占总人口的 10%。占农村总人口（7.5 亿） 的 16%，占农村劳动力（3 亿）的 40%。经济学家预测，到 2020 年我国还将从农村转移出 3 亿左 右的人口，这是城市化的必然。特别是东南沿海和内陆的一些特大城市。北京、上海的常住人口 规模都已经超过 1500 多万。 城市人口持续增加， 加剧了人口与城市基础设施和资源环境的矛盾， 也对城市管理者提出了严峻挑战。 以北京为例， 在过去的一年里， 全市常住人口从 2004 年的 1492 5 万人增加到 2005 年的 1538 万人， 城市中心区每平方公里近 3 万人， 密度远高于国际上其他大都 市。北京的水资源、耕地已经十分紧缺，每年净增的 40 多万的常住人口，使得人口与水资源、 耕地的矛盾日趋尖锐。 3社会分层与利益分化 最近，中国社会科学院公开出版了重大课题成果当代中国社会阶层研究报告 ，报告把内 地社会群体划分为 10 大阶层（即国家和社会管理者阶层、经理人员阶层、私营企业主阶层、专 业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业 劳动者阶层和城乡无业、失业、半失业者阶层） ，对其社会地位、