兼业安置农村移民的探讨X X县发展和改革局X X X一、兼业安置的背景目前，大型水电工程农村移民安置的主要方式有农业安 置和非农业安置两种，但都面临许多问题。农业安置农村移民面临的问题土地资源稀缺。采用农业方式安置移民的基本条件是必 须要有可供生产安置的土地。我国尽管国土幅员辽阔，但与 不断膨胀的庞大的人口数虽相比较，人均土地数虽很少。以XX县为例，XX年末，全县土地幅员面积 136.6万亩，耕地 面积36.6万亩，农民人均占有耕地不足 0.8亩。环境容虽不足。在一定条件下，土地承载力是有限的。不计土地的承载力而进行农业移民安置必然导致对土地的 掠夺性经营，造成水土流失与生态失衡，导致生态环境出现 不可逆的灾难性后果。大型水电工程建设大规模征地拆迁 后，环境容虽大幅减少，农村移民就地农业安置难度很大。调整土地困难。近年来，随着新的土地管理法颁布 实施和政府对“三农”问题的高度重视，国家实行延长农民 承包土地经营权三十年不变、免缴农业税和对农村进行补贴 等一系列惠农政策。要通过在村民间调整土地，即从接收安 置区农民手中“挖”地，难度将会越来越大。随依法治国观念逐步深入人心，靠行政手段动员、甚至强制移民搬迁和向 安置区居民征地的行为将会有很大转变。农转非安置移民面临的问题移民自身文化技术素质的制约。由于我国农村总体上社 会经济尚不发达，人力资源开发不够，劳动力的文化技术素 质普遍不高，加上移民的非自愿性等原因，农转非就业安置 反复率高，效果较差，安置区社会稳定难以保证。尤其是在 市场经济体制下，企业对职工的素质要求提高，以传统农业 为主要谋生手段的农村移民的素质往往很难在短期内适应 现代企业对职工的素质要求。移民传统观念和社会文化心理的负面影响。大型水电工 程建设使广大农村移民离开自己祖祖辈辈居住的家园，对移 民的社会心理产生不利影响。从农业到非农业的变动，更是 对中国传统观念的挑战。移民在长期的生活中自发形成的共 同的社会准则和规范行为很难被打破；对于农村移民来讲， 农业在某种程度上具有“本业”的意义，突然被动地离开土 地，“舍本”之举是移民所难以接受的；农民的心理上普遍 存在传统的人际关系准则，在纵向上体现为“尊卑有等”， 在横向上体现为“亲疏有别”，这种传统的人际关系模式使 人不易于脱离原来所处的关系网络，亦不利于人们进入新的 关系网络，这使得单个移民脱离原集体安置有一定的困难； 在农村乡土社会中，家庭是最基本的构成单位，在家庭之外 还存在着广泛的血缘、亲缘、地缘等传统关系网络，以这些 传统关系为依托，建立了许多非正式组织，其中以依血缘而 形成的宗族势力尤为强大，这种社会结构为完全的农转非安 置方式设置了障碍。非农业安置农村移民存在失业风险。随着市场经济条件 下现代企业制度的建立和完善，企业拥有用工自主权，加上 现在许多企业普遍存在冗员多、效率低、效益差的状况，本 身就存在着裁员压力；同时，企业在市场竞争中也存在亏损 破产风险。农村移民向非农业就业转移的过程中，就必须获 得一定的技能，参与获取并保住职位的竞争，接受市场波动 等自身无法左右的外界可能带来的不利冲击，从而使这个过 程充满了不确定性和风险。非农业安置农村移民受到岗位容虽的限制。农村移民安 置区的非农业就业容虽在某一时期是一定的，就业容虽的扩 展不是突变性的，要靠经济的发展，包括第二产业和第三产 业的逐步繁荣，因此是一个渐进性的过程，突然被动地在一 个较短时期内吸纳一定数虽的移民是困难的。非农业岗位的 有限性决定了农村移民起初只能是部分兼业或间断兼业或 临时兼业，然后随着地区的经济发展逐步地进入一个较为确 定的企业或行业。在一定收入水平之下，农民具有一定程度的风险嫌恶倾 向，这主要是因为对于农民而言，风险不仅关系到收入的多 寡，而且关系到其个人和家庭的生存。由于农村移民相对贫 穷和闭塞，风险嫌恶倾向较强。经营农业与务工相比，前者 更保险，后者期望收入更高，对大部分农村移民而言，为规 避风险，会更倾向于“鱼和熊掌”兼得。同时，我国移民安 置的保障机制有待建立，其完善将是一个漫长的过程。由此 可见，兼业安置是必要的。兼业安置的现实基础我国农民的兼业比较普遍，兼业的渠道方式很多，最直 观的是“民工潮”，更多的是就地兼业现象。兼业收入在农 民收入中占有举足轻重的地位，我国农民家庭平均每人纯收 入中二三产业收入约占三分之一，从历年发展情况看，兼业 收入比例还在逐年增加。在农村移民安置时推行兼业安置具 有现实基础。二、兼业安置的可行性兼业的概念一个经济行为主体同时或交替地从事两个以上职业或 行业的活动即可称为兼业。这种广义的兼业概念既包括了传 统农民的副业生产经营，也包括了现代企业的多元化经营。 大型水电工程农村移民兼业安置的概念应从三个方面作必 要的限定：从兼业者经济活动领域、兼业者所从事的职业或行业方 面，将经济活动领域划分为农业与非农业，只有同时或交替 进行某种或某些农业生产经营和非农业生产经营活动者，才 称之为兼业，不包括农业内部和非农业内部的兼营。从经济行为主体方面，将兼业的主体限定为以农村移民 家庭为单位，以其全部家庭成员为对象。从经济活动目的的角度，将兼业概念限定为农民在农业 生产之外从事商品性非农业生产经营活动，即以增加货币收 入为目的而从事非农业生产经营活动的农民才称之为兼业 者。大型水电工程农村移民兼业安置中所称“兼业”，是指 农村移民家庭在不完全脱离农业的条件下，同时通过向市场 提供非农业产品或劳务以增加货币收入的活动。兼业安置的基本方式大型水电工程农村移民兼业安置的基本方向是向非农 业转移，具有现实条件：一是由于移民农业安置方式面临的 根本问题是土地资源稀缺， 农业环境容虽小，土地调整困难; 因此必须将移民向非农业转移，以拓展环境容虽，降低土地 调整的压力。二是由于移民文化技术素质不高、非农业安置 风险大、非农业岗位有限等因素， 移民农转非安置面临挑战； 因此必须寻找克服农转非安置缺点的方式方法。三是我国农 民兼业普遍。因此，农村移民安置时，对移民采取有土安置 和非农业安置相结合的方式，即兼业安置方式。兼业安置方式应根据安置区土地容虽紧张程度、当地农 民人均土地状况、非农业发达程度、安置政策的价值含虽等 具体情况确定。具体可分为：一是移民以有土安置为主，兼 营非农业。适合环境容虽不太紧张、移民素质相对较差的安 置区；二是移民获得一份口粮田作为“保命田”，主要从非 农业获得收入。适合环境容虽狭小，非农业较发达的安置区根据是否提供非农业兼业岗位，乂可分为：一是移民获 得必要土地使用权后，对其进行一次性补偿后，自谋职业。 适合非农业较发达，移民文化技术素质相对较高的安置区； 二是移民获得必要土地使用权后，组织移民参加培训、进行 非农业兼业活动，非农业岗位主要由移民安置部门提供。适 合移民文化技术素质较低的情况。兼业安置的可行性兼业安置符合农村移民向非农业转移的要求。由于利益 驱动机制，农村移民有向非农业转移的要求。兼业安置在有 土安置作为保障的基础上，适度满足了移民的这种愿望。在 相应的政策鼓励和经济补偿条件下，移民是愿意进行兼业安 置的。移民兼营农业与非农业两不误。作为移民户，在兼营非 农业的同时，作为农业生产主要投入的劳动可利用兼业者的 工余时间和家庭中的辅助劳动力来完成。移民兼营农业与非 农业两不误。移民安置资金和政策扶持为兼业安置创造了条件。在大 型水电工程农村移民的生产安置中，移民补偿费和有关的政 策扶持为兼业安置创造了条件。移民在经营一部分耕地的基 础上，可以运用一部分移民补偿费作为从事非农业兼业活动 的资本，如参股、经商、办实体等，政策上的扶持更为兼业 移民的起步和发展提供了良好的软环境。兼业安置的优势兼业安置可拓展安置容虽。半亩甚至更少的水田或水浇 地就可以维持一个农民的基本生存。实行兼业安置，就可以 在给移民分配耕地的时候，在同样多的可获得的耕地上，安 置更多的移民。土地做保障，安置风险低于非农业安置方式。兼业安置 移民获得的土地被称作“口粮田”、“保命田”，它作为一 种保障形式给移民造成一种“进可以向非农业要小康富裕， 退可以凭土地安身立命”的较为“保险”的情形，易于为移 民所接受。兼业安置的不足对组织者要求高。由于兼业安置的特点在于兼有有土安 置和非农业安置的特征，所以对组织者的要求较高，包括对 安置区的非农业发育程度的调研和准确判断、移民素质实际 状况的调查判断、安置区环境容虽的分析等较为复杂的问 题。要求较多的非农业兼业机会。实现成功的兼业安置必须 提供较多的非农业兼业机会。非农业兼业困难时，可能给安置区带来潜在的不稳定因 素。兼业安置一定程度上存在非农业安置的缺点，即在移民 非农业兼业困难、并持续时期长的时候，会有抱怨情绪，出 现上访等事件，影响安置区的稳定。三、兼业安置的实现形式为了推进兼业安置的实施，减少移民兼业中的风险，增 加兼业移民的收入，实现移民安置目标，应在以下几方面有 所作为：逐步增加供移民兼业的非农业就业岗位实行兼业安置最大的困难在于非农业的兼业机会较少， 尤其是由移民部门来提供的就业机会少，为此，必须采取一 定的措施，如鼓励城镇企业招收农村移民，争取国家建设项 目向移民安置区倾斜，同时制定有利于移民就业的政策，努 力创造移民兼业的机会。提高移民技术水平和纪律意识，适应市场要求移民兼业的主要风险在于移民本身的素质，对移民进行 培训和教育，提高移民技术水平和纪律意识，可以减少移民 的非农业兼业风险。疏通兼业移民脱离农业进入城镇就业的渠道积极疏通移民进入城镇的渠道，根据移民的自愿和自身 条件，待兼业安置一段时间之后，一部分移民户由于掌握了 一定生产技能、已经有稳定的非农业收入、生活水平已相对 较高而可以完全脱离土地，进入城镇成为“市民”，从而实 现移民安置目标。为此必须要建立利于移民转移的政策体 系。建立移民安置社会保障制度建立农村移民安置社会保障制度，缓解兼业移民对土地 的依赖程度，减少移民由于兼业而带来的生活水平严重下降 的风险。