快速城镇化进程中我国产城关系的演变规律及规划引导,以沿海发达地区开发区为例,梁印龙，姚秀利,摘要: 开发区是我国改革开放的成功实践，为推进快速城镇化进程发挥了关键性的作用。随着中国开发区 通过“一带一路”倡议逐步走向世界，针对我国开发区成功发展经验的实践总结和理论升华显得格外重要。 本文立足“产城关系”这一开发区发展与规划中的核心问题，选取东部沿海发达地区开发区为例，通过文 献综述和实践案例分析相结合的方式，首先界定了我国产城关系的内在含义，总结出快速城镇化进程中我 国产城关系演变的一般规律；然后重点从开发区选址、产城功能互动、产城空间互动、产城交通衔接、产 居平衡等方面重点总结了开发区规划建设中的经验和教训，希望能为后发地区开发区与所在城市的发展提 供一些参考。,关键词：快速城镇化，产城关系，演变规律，规划引导，沿海发达地区,引言,自从 1984 年我国设立第一个开发区以来，开发区成为我国快速工业化、城镇化的重要 载体，是我国改革开放的成功实践，更是中国特色社会主义探索的开放而独立发展的新模式。 党的十九大报告中明确提出“中国特色社会主义拓展了发展中国家走向现代化的途径，给世 界上那些既希望加快发展又希望保持自身独立性的国家和民族提供了全新选择，为解决人类 问题贡献了中国智慧和中国方案”，而开发区毫无疑问正是我国在快速城镇化阶段探索的成 功经验。当前，我国 40 年来的开发区发展经验正开始通过“一带一路”倡议走向世界。因 此，针对我国开发区成功发展经验的实践总结和理论升华显得格外重要。,认识开发区的重要性，绝不能“就开发区论开发区”，需要从产城关系变迁的视角，通 过研究开发区与城市的互动整合，更好地理解开发区发展建设的特征及其内在规律。而实际 上，自诞生之日开始，开发区与城市的关系始终都处于动态演进状态，产城关系的组织与引 导也一直是城市规划中的一个关键性问题。尤其是在当前城市转型发展背景下，老城地区与 开发区之间发生着剧烈的互动整合，涉及功能调整、产业转型、空间再开发、设施衔接等方 方面面，这种产城关系剧烈变迁的现象在我国东部沿海发达地区表现得尤为突出。因此，本 文主要选取东部沿海发达地区开发区为研究案例，通过文献综述和规划实践项目，界定了我 国产城关系的内在含义，总结出快速城镇化进程中我国产城关系存在核心问题及其演变的一 般规律，然后从开发区选址、功能互动、空间互动、产居平衡等方面重点总结了开发区规划 建设中的经验和教训，希望能为后发地区开发区与所在城市的发展提供一些参考。,1 产城关系的五重含义,关于产城关系的含义，不同领域的学者提出了不同的结论。城市规划领域内部，空间、 功能、设施、交通等方面是众多学者关注的重点方面，王兴平（2013）提出开发区与城市的 互动主要表现在空间互动、功能互动、设施互动三个方面；于倩倩和万艳华（2012）的研究 则认为空间、功能、交通是产城互动的三个重要方面。杨晓妹（2013）、刘立峰（2014）等 非城市规划领域的学者则从财税政策、体制机制等方面对产城关系进行了研究。,综上所述，“产”既可指开发区等产业空间载体，也可表示开发区所承载的以制造业为 主的产业、以生产为主的功能体系、以开发区管委会为代表的行政管理体制等，“城”则可 以表示城市（一般指老城）这一空间实体，也可以指代老城所承载的以服务业为主的城市经 济、以生活为主的功能体系、以城市政府为代表的行政管理体制等。因此，产城关系总结来 看包含以下五个方面的含义：（1）空间视角下，产城关系表现为开发区与城市（老城）的空 间区位互动变迁；（2）产业视角下，产城关系表现为开发区制造业经济与城市服务业经济之 间的产业转型互动；（3）功能视角下，产城关系表现为开发区生产型功能与城市生活型功能 的互动整合关系，包括老城功能提升与疏散，开发区承接老城疏散的功能和自身生产服务 业功能提升等；（4）交通视角下，产城关系表现为开发区内部为生产运输、快速集散的交通 系统与城市内部慢行优先、快慢结合的交通系统之间的互动衔接；（5）管理视角下，产城关 系表现为开发区以管委会为代表的精简高效的体制机制与城市以市政府为代表的多部门多 层级的体制机制之间的互动整合。因此，产城关系的组织与引导也主要侧重这五大方面，城 市规划领域则重点关注空间、产业、功能、交通等四大方面。,图 1 产城关系的五重含义,2 我国产城关系演化的一般规律,关于产城关系的阶段演化，王兴平（2013）、王慧（2003）、车旭（2013）、李文彬等（2012） 等国内众多学者已经进行了较为深入的研究，总结来看，基本观点趋于一致，即从我国开发 区发展的一般规律来看，其发展一般会经历成型（功能单一的工业区）、成长（产业功能主 导的综合功能区）、成熟（产城融合新城区）的三个阶段，产城关系也相应经历了产依附城、,产城分离、产城融合三个阶段。在沿海发达地区众多城市，产城关系实际上从最初“老城+ 开发区”的区城关系转变成为后期“老城+新城”的城城关系。产城在空间上也逐渐从“近 邻”到“相向扩张”，最终“粘连一体”。,2.1 第一阶段：开发区成型期，产城分离，产依附城,开发区发展的成型期，产业以工业为主导，制造业经济发展速度非常快。就业人群构成 单一，以劳动密集型产业工人为主，除少量职工宿舍外，产业工人的生活居住、消费娱乐需 求主要依靠老城，这也使得开发区功能单一，规模在几平方公里左右。这一时期的城市规划 中大多将开发区作为城市边缘地区或郊区的“飞地”，产与城在空间上是相对独立的，两者 之间也几乎没有产业互动，开发区除生产外的职能需要全面依赖于老城，无法自给自足。,2.2 第二阶段：开发区快速成长期，互补整合,开发区完成初期的资本积累后进入发展成长期，产业结构不断升级，高新技术逐渐占据 主导，并带动周边地区的产业发展与升级。开发区产业规模扩张和结构完善产生了对生产性 服务业、消费服务业的内在需求，同时，随着开发区高技术产业工人比例提高，开发区就 业人群构成逐渐丰富，收入层次逐渐拉开，不同收入层次人群的生活居住、消费需求多样化、 差异化，这些都促进了开发区生活性、生产服务设施的逐渐完善，一般性功能需求、日常 消费需求开发区逐渐自给自足，开发区从单纯的工业区向产业主导的综合功能区转变。但开 发区内部商务、金融等高端服务功能需求仍然主要依靠老城。从空间上看，这个时期开发区 规模快速扩张到十几、甚至几十平方公里，与老城逐渐靠近，甚至相互粘连在一起。 从表面上来看，开发区与老城在空间、产业等方面的联系有所加强，但开发区内部却出 现貌合神离的结构性分离的状态。开发区虽然功能齐全，但这些功能实际上分别与老城相联 系，彼此之间没有联系，形成功能配置的“空间错配”，表现在开发区就业功能与居住、服 务功能三者的错位（王兴平，2013）。而在这一阶段的城市总体规划编制过程中，在城市经 济快速发展、空间规模增量扩张的表象下，这种空间错配的结构性问题并未引起足够的重要 和应对。,2.3 第三阶段：开发区成熟期，产城融合,这个阶段开发区发展进入成熟期，产业发展开始由工业主导转变为发展现代服务业和房 地产业，开发区人群结构复杂化，出现各个群体不同的需求，对城市服务设施的种类、配套 能级提出新的要求，同时，老城的部分功能开始外溢到新城区。空间上，开发区规模扩张到 几十甚至上百平方公里，与城市老城地区已经连绵成片。总的来说，开发区由一个产业主导 的综合功能区转变为功能综合的新城区。,因此，这一时期的产城关系变得更加复杂，一是开发区与老城的“产城关系”变成新城 区与老城区的“城城关系”；二是开发区转变成综合新城区后，自身内部的产业与生活功能 片区的“产城关系”。在开发区转型为综合新城区过程中，不仅要求开发区内部实现产城融 合，同时，在城市整体转型发展背景下，也要求新城区承接老城区功能外溢，实现融合发展。,图 2 产城关系演化过程（图片参考自李文彬产城融合内涵解析与规划建议）,3 产城关系面临的核心问题,3.1 产城关系动态演变下的开发区功能定位模糊,在产城关系动态演变的不同阶段，开发区面临的发展背景不同，承担职能不同，导致开 发区的功能定位也存在差异。从我国快速城镇化发展的经验来看，从单纯的工业区走向综合 新城区是普遍路径，依托开发区建设带动新城发展，以新城疏解老城人口压力、吸引外来人 口，提高城镇化率。但在新常态、城市发展动力疲软的背景下，有研究实践认为开发区应避 免过度去工业化、综合化，应保持相对纯粹的经济功能，维持高效的运作机制，作为城市发 展的持续动力，防止城市出现产业空心化现象。因此，开发区未来是会殊途同归的走向综合 新城？还是应保持相对纯粹的经济功能，避免过度综合化？这也是沿海发达地区不少开发区 当下面临的关键选择。,3.2 开发区选址过远引发的产城分离，导致开发区转型乏力,开发区最初的选址很大程度上决定了开发区与老城区之间的空间关系，而空间关系的不 同将会带来不同的人口集聚模式。如果紧邻老城区发展，开发区可以分享老城区的城市设施 和公共服务，从而较好地留住各个阶层的从业者共同在开发区周边居住生活较好地避免产城 分离。但在远郊独立发展的开发区，大多由农业和农村用地快速转变而来，城市服务设施原 本匮乏，而主要由管委会而不是地方政府领导的开发区建设，又往往更多关注工业企业的生 产要求，相对忽视了公共服务设施建设。而我国大多数开发区最初的选址基本都位于远离中 心城区、人口稀少的地方，这种选址更容易遭遇“产城分离”。对于发展动力强劲的特大城 市、大城市，随着开发区规模扩张，与中心城区逐渐连成一片，产城分离的问题随着空间关 系的变化逐步得到缓解；但对于发展动力较弱的中小城市而言，开发区选址过远导致的产城 分离很可能永久锁定，造成开发区转型乏力，城市发展疲软。,3.3 职住分离下的“潮汐式”交通拥堵和夜间“空城”,开发区为城市提供大量工作岗位，而城市则为开发区提供居住和休闲功能，由于开发区 内部产业结构、就业结构的不匹配，导致结构性职住分离，即工作地、居住地、消费地相互 分离，住在开发区的不在开发区就业，在开发区就业的不住在开发区，导致人群上下班必然 带来大量的“潮汐式”通勤交通，造成严重的交通拥堵；同时开发区的通勤客运交通与货运 交通相互交杂在一起，对路网结构、交通组织、道路断面等也提出了交通安全、客货分离、 快慢分离等要求。另一方面，职住分离也导致白天的开发区在夜间成为大片空城，在治安管 理等方面容易出现问题。,3.4 开发区空间组织框架面临转型的不适应性,传统开发区内部的功能安排、地块划分、土地利用、路网结构、设施配套等均是按照有 利于生产的目的而展开。在开发区由“产”转“城”过程中，由于生产主导是以生产制造的 尺度，而服务业主导则是以人的尺度，这一转变导致原有的空间组织框架呈现出诸多根本性 的不适应性：例如开发区一般采用大街坊式的地块划分，留有弹性、有利于满足不同规模企 业的生产要求，但却不符合当前城市建设“密路网、小街坊”的理念要求；传统开发区的土 地利用更强调大尺度功能分区、高效生产、互不干扰，而转型后的城市土地利用则更强调小 尺度下的土地混合利用；开发区交通组织以有利于车行运输、快速集散为导向，而转型后的 城市交通则更强调慢行优先、快慢结合的理念，支路网的建设成为提高城市慢行宜居的重要 保障等。如何改造原有的空间组织框架以适应产城关系的演变，成为产城关系组织引导中的 关键问题。,3.5 就业、居住、服务的结构性不匹配，导致产城融合发展难以实现 开发区空间配置与空间使用存在明显的错位现象，即在空间配置上开发区已经基本实现 综合性与多样化，建区初期以工业用地为主、空间配置类型残缺、居住及服务空间短缺的现 象已经得到较大改善。但是，这些多样化的空间在使用上存在“断裂”，即不同类型空间并 没有构成一个整体，产业空间的就业人群不在居住空间居留以及不在服务空间消费，居住空 间的许多居住人群不在产业空间就业和不在服务空间消费，就业、居住、服务三大空间没有 在区内形成匹配，而是分别与主城区形成较强的区际关联关系。这种结构性