组织机构变革下国土规划信息化顶层设计,陈志远，张卫霞，张鸿键,摘要：信息化顶层设计是信息化建设从规划到实施的桥梁，是信息化实施的前提与依据，是提升组织机构 管理效能，加快组织机构愿景落地实施的重要手段。当今时代，无论是地方实践还是国家政策导向，以国 土规划职能合并重组为代表的组织机构变革已成为当前行政体制改革的重要组成部分。组织机构变革给现 有管理体制、配套机制带来巨大的挑战，更加凸显同步开展信息化顶层设计的重要性、现实性和紧迫性， 本文基于多个国土规划信息化行业实践案例，梳理出一套理论与实践结合的国土规划信息化顶层设计实施 路径与成果体系，也为组织机构变革信息化建设提供的启发和借鉴。,关键词：机构改革，顶层设计，国土规划信息化 ，国土规划业务一体化,1 引言,信息化顶层设计是从系统和全局的高度，围绕组织机构视野发展规划，分析机构的业务 和信息化现状，结合信息化发展趋势，明确设计的一个整体方案，具体阐述组织机构的信息 化 5W 问题(怎么做，谁来做，什么时间做、在哪做、效果如何)。信息化顶层设计是在愿景 与实践之间的“蓝图”和“路线图”1。因此，信息化顶层设计是实现组织机构愿景有效落 实的必要手段。,在社会发展和组织机构变革背景下，我国国土和规划管理部门的融合趋势日益明显，早 在 2015 年的中央城市工作会议明确提出探索规划国土部门合一，北京、深圳市、广州市、 上海市、武汉市在此前后纷纷开展了规划和国土两个职能部门合并的探索和实践。2018 年 3 月，自然资源部成立整合了八部门职能将国土资源部的大部分职责与发改委、住建部、水利 部等 7 个部门的空间规划、资源调查、确权登记等职责进行了整合2。不难发现，从中央到 地方，推动国土规划合并是行政体制机制改革的重要举措。在具体实践中，国土规划职能的 合并，形成了标准不一、流程冗余、职能交叉、边界不清、错综复杂的业务体系，机构规模 更加庞大，管理复杂度急剧上升。放管服改革背景下流程优化、协同高效、无缝衔接是机构 变革的新要求。,机构整合无疑打破了原有传统的信息化管理方式，迫切需要开展信息化顶层设计，通过 系统论方法的运用，从全局的角度，对信息化的各方面、各层次、各要素统筹规划，以集中 有效资源，高效快捷地支撑并实现改革目标，提升国土规划管理效能。,2 研究思路与方法,2.1 研究思路,机构变革后的国土规划信息化顶层设计既要“顶天”又要“立地”。顶天即高要求、高 标准、宽视野的进行信息化统筹和指导；立地即通过具体的、可落地、可实施的信息化专题,项目，按顶层设计要求逐步落地实现，并在实现过程中不断优化完善顶层设计。天与地之间 通过经验借鉴、差距分析、路标规划等过程进行分解与承接。,如图所示，在实施过程中既要在“顶”的层面分析战略目标、愿景，明确信息化顶层设 计目标；又要从“底”的层面出发分析现状和诉求，同时开展相关领域先进案例进行对标分 析，寻找差距，夯实信息化顶层设计基础；在上述基础上，采用体系的方法论进行顶层设计， 开展总体策划方案编制，构建国土规划信息化总体发展“蓝图”；以“蓝图”为引导，通过 五年规划或路标规划的编制，逐年度分解任务和建设内容，构建国土规划信息化实现“路线”； 以“路线”为指引，结合当前信息化建设需求，开展信息化专题项目研究，辅助信息化项目 落地实施。,图 1 研究思路,2.2 研究方法,信息化顶层设计作为一种站在全局、整体和系统的角度分析研究机构信息化建设的工程 化方法，必须要有基础理论的支撑。国土规划信息化顶层设计，参考国内外国际主流的业务 和系统分析方法，探索适合规划管理实际的一套信息化顶层设计研究方法。在具体工作中采 用自顶向下和自底向上相结合的工作思路，在不同层级采用不同方法开展分析设计工作。,图 2 研究方法,自顶向下主要是采用企业总体架构（EA）方法3从战略、愿景入手，重点分析业务架构,体系、数据架构体系、应用架构体系、技术架构体系、基础设施架构体系和安全架构体系等 内容；采用信息资源规划（IRP）方法4，重点分析信息资源的生产、管理、应用及规划等； 采用组件业务建模（CBM）方法，重点从战略、管理和执行层面多维度分析业务能力，从业 务紧急度、业务效益和建设投入等多角度分析各业务应用的建设优先级，为信息化路标规划 提供重要参考。,自底向上方法主要是从具体业务分析入手，采用面向对象方法（OOAD）5进行 UML 成果 建模；采用数据流图（DFD）分析梳理得出实体-关系（ER）模型；采用面向服务的建模与架 构（SOMA）方法，分析梳理得出服务资产体系，为后续的专题项目提供技术保障。,3 实践探索与成果,将上述信息化顶层设计方法，应用于国土规划部门信息化顶层设计项目中，具体实践与 成果如下所述：,3.1 明晰战略定职责- -战略与职能分析,组织机构发展战略是引导业务和信息化发展的航向标，机构的职责和人员职能机构皆以 战略目标为引导。组织机构变革下国土规划组织机构的发展战略显得尤为重要。故此，信息 化顶层设计首要任务是通过整体调研，明晰发展战略，开展国土规划战略与职能分析，明确,主要职责。 根据顶层设计的目标，以三定方案及组织职能愿景为核心，以职能定位、组织配套为核,心，结合整体调研，采用 CBM 方法，从战略引导、控制、执行三个维度分析国土规划部门所 涉及的业务职能，从业务用途、活动、资源、治理模式和业务服务 5 个方面描述业务组件， 从而梳理形成国土、规划业务部门的职能域图，形成部门职责的分层分级展现，实现机构、 职责和人员调整与全局战略目标对齐。,图 3 职能域分析,上图是对规划这一职能从战略、管理、执行三个层面进行分解，分析其主要职能关系和 具体内容，并就主要业务活动进行抽象，而非照搬现有机构设置，逐渐明晰组织职能要求，,有助于业务架构优化。,3.2 摸清家底理现状- -业务及信息化分析,万丈高楼平地起，组织机构的业务与信息化现状是信息化顶层设计的基础。此阶段采用 问卷调查、访谈、专题会议等多种形式，从业务及信息化两个条线同步开展调研，理清国土 规划业务及信息化现状，分析现状问题及优化需求。,业务层面侧重于业务事项、事项类型、设定依据、法定办结时限、结果名称、结果样本、 申请材料、办理流程、办理形式、审查标准、通办范围等方面开展详细调研。信息化层面通 常以单业务为颗粒度信息化支撑情况，针对该业务所基于的标准规范、应用系统、数据资源、 安全要求、基础设施进行分项调研，最后对组织内信息化管理、运维进行调研，从多层次、 多角度摸查用户业务及信息化现状，最终梳理形成业务及信息化现状调研分析报告。 3.3 汇集案例供参考信息化评价与差距分析,3.3.1,信息化成熟度评价,依据信息化发展的客观规律，结合政务管理特性，对政务信息化发展趋势进行梳理分析 和阶段划分，可用于诊断当前信息化所处的成熟度。（如图 5 ）。,图 4 政务信息化成熟度模型,为了客观地评价国土规划信息化成熟度，构建信息化成熟度评价指标体系，从信息化应 用深度、广度和智能度三个维度进行评估构建评价指标体系（如图 6 所示），其中应用深度 通过硬件水平、软件水平、应用水平、人机关系等指标进行评价；应用广度通过业务流程覆 盖度、管理覆盖度等指标进行评价；信息化智能度通过决策支持方法层级进行评价。最终基,于模型及信息化综合评价结果确定当前用户的信息化成熟度。,图 5 信息化成熟度评价指标体系,3.3.2,信息化差距分析,以组织信息化关注度及弱点为导向，结合主流 IT 技术发展趋势，通过对标国内外领先 国土规划信息化的行业同类案例，厘清用户信息化发展的差距，结合业务战略目标寻找突破 口，提出针对性的发展方向和建议。,案例的选取应当充分考虑区域分布、行政级别、业务覆盖范围的代表性，从背景、需求、 解决方案及成效多方位分析对标案例信息化建设过程，充分借鉴行业案例实践经验，结合用 户已有的信息化基础，以业务战略目标为引导，以缩小差距直至领先水平为具体目标，探索 规划信息化建设发展路径，提出实践建议。,3.4 总体策划绘蓝图- -信息化总体设计,以业务战略目标为引领，确定信息化建设的总体思路和宏观战略框架，基于现状分析和 业务分析成果，从业务体系、数据体系、技术体系、应用体系、基础设施体系、管理运维体 系、标准体系、安全体系 8 个体系展开分项、分层的详细设计，形成统领信息化工作的“一 张蓝图”。,3.4.1,业务体系设计,业务体系是管理目标的体现，对数据体系、技术体系和应用体系的组织管理、执行目标 和方向的明确起到决定性因素。,业务体系设计以与组织机构改革要求相适应为原则，采用面向对象方法（OOAD），根据 机构职能和业务应用，合理划分业务粒度与业务边界，对职能重复及职能不足的业务优化调 整，构建内部无缝贯穿、外部互动衔接的业务谱系。,在构建业务谱系的同时，采用面向服务的建模与架构（SOMA）方法，开展业务关系的梳 理，分析业务与业务间的关联性，构建完整业务链条，明晰信息流动关系，明确核心业务链 和衔接方式，最终建立业务模型。,图 6 业务关系（概要）示例,3.4.2,数据体系设计,数据资源正和土地、劳动力、资本等生产要素一样，成为促进经济增长的基本要素。基 于历史数据现状梳理，从部门的职能定位（业务管理目标）入手，分析获取数据资源关联要,素，建立“一数一源”并配套分类分区存储和更新管理模式，保证信息的共享和交换，形成 具有活力的数据体系，是信息化应用体系活力源泉，为实现业务管理目标和辅助领导决策提 供支撑。,数据体系设计以挖掘国土规划数据资源的显性价值为目标，以数据资源整合为基础，引 入大数据资源管理，根据业务梳理，采用信息资源规划（IRP）方法，将数据体系进行分类， 并对数据资源目录进行梳理，设计统一的国土规划数据中心对数据资源进行管理，为业务管 理、管理优化、高层决策应用提供核心依据，使过去处于“价值沉默”状态的数据能“开口 讲话”。,图 7 数据体系示例,3.4.3,技术体系设计,技术体系涉及信息架构、应用架构和基础设施三大领域。技术体系是实现国土规划业务 敏捷化、自动化和服务化管理的重要支撑。,技术体系设计基于对现有的业务、系统、数据等进行深刻分析的基础上，理清管理型业 务、分析型业务的边界，托以大数据、云计算、移动化等为核心的成熟先进 IT 技术，搭建 以服务化为核心的企业级 SOA 基础支撑环境，实现技术架构从传统的“以应用系统为基础” 向“大平台、微服务、轻应用”为特征的企业级互联网架构的转变，搭建企业级基础框架平 台，解决国土规划信息化涉及的调整敏捷化、管理自动化、信息服务化等方面共性问题，形 成高稳定可靠、高性能响应、系统松耦合集成的后端支撑，实现轻量级的、简洁灵活的敏捷 型业务应用，满足业务不断调整优化、随需所变的要求。,图 8 技术体系示例,3.4.4,应用体系设计,应用体系建立需起到统一规划、承上启下的作用，向上承接了战略发展方向和业务模式， 向下规划和指导各个应用系统的定位和功能。应用体系是管理目标和发展方向的落实，是数 据体系、技术体系、基础设施体系、安全体系、管理运维体系建设的关键因素。 基于对应用现状进行整体梳理和分析，从应用服务的需求出发，设计项目总体应用体系 框架，确保应用边界到位而不越位，通过打造图文档一体、流程贯穿、高效协作的应用体系， 实现应用无缝衔接，形成一套满足于社会公众、行政相对人、监管部门、责任部门的多层次 应用体系。,图 9 应用体系示例,如上图所示，按照服务对象及职能边界的不同，从公众服务、业务办理、资源管理、部 门协同、监督监管、决策分析划分六个应用方向，每个应用方向进一步细分业务子类，子类 下细分出应用系统。,3.4.5,基础设施体系设计,基础设施体系是整额 IT 系统的基础，包括硬件、操作系统、数据库系统、网络系统等 数据和应用程序可以运行的环境。同时要满足实际应用数据量、用户数、速度和在线率等要 求，为一系列的技术和服务的组合提供了一个稳定的、低成本的数据和信息的采集、录入、 处理和传送的物理和逻辑的设施。,基