治理提升导向下的城市宗教活动场所布局规划探索 以南京市浦口区为例,吴斌，张嘉琪，任修成,摘要：宗教活动场所是一类特殊的公共服务设施，长期以来，在城乡规划中普遍缺乏对宗教活动场所布局 的考量，现实管理中也存在缺位现象，并且衍生出了一定的社会问题。在国家注重治理能力提升的背景下， 城乡规划工作必须加强对宗教活动场所合理布局的探索，弥补该项工作的空白。本文通过对宗教活动场所 属性研判，以及影响场所布局的文化传统、人口特征、社会经济等因素的分析，结合南京市浦口区的规划 实践，探讨了宗教活动场所布局规划中的量化评价体系、城市治理过程、管理政策设计等技术方法与内容 的创新，为浦口区宗教活动场所布局优化提供了规划引导方案，也为宗教类公共服务设施的布局规划提供 了重要的尝试与探索。,关键词：治理，宗教活动场所，布局规划，浦口区,1 引言,宗教信仰是人类社会发展到一定历史阶段才出现的一种文化现象。中国实行宗教信仰自 由政策，国家依法保护正常的宗教活动。从古至今，经过长时期的发展，我国在宗教发展上 形成了佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教等多种宗教长期共存、和谐共处的多样性共 生的文化形态。1宗教活动场所是信教群众进行集体宗教活动的合法公共空间，据不完全统 计，我国约有 14 万处宗教活动场所。2,根据宗教事务条例（2017 年修订，以下简称条例）规定，宗教活动场所主要分 为寺院、宫观、清真寺、教堂等大型寺观教堂和其他小型的固定宗教活动场所。宗教活动场 所依法必须由宗教团体筹备设立，条例对场所筹备设立明确了五个条件：（一）遵守相关 法律法规和规章，维护国家统一、民族团结和社会稳定，符合坚持自主自办等要求；（二） 当地信教公民有经常进行集体宗教活动的需求；（三）宗教团体有拟主持宗教活动的宗教教 职人员或者符合本宗教规定的其他人员；（四）场所建设有必要的资金，资金来源渠道合法； （五）场所选址布局合理，符合城乡规划要求，不妨碍周围单位和居民的正常生产、生活。 符合相关条件后，宗教团体可向宗教事务部门提出申请获批准后，按照相关程序报批，并最 终在宗教事务部门正式登记后才能成为合法的宗教活动场所（见图 1）。,图 1 宗教活动场所申请流程示意图,2 宗教活动场所布局规划的背景,2.1 宗教活动场所布局面临的问题,我国的信教群众大部分在农村地区，而伴随着改革开放以来的快速城镇化的进程，城乡 之间信教群众流动规模越来越大，且很大程度上是单向地由农村流向城镇，信教群众的分布 和集聚状况发生了很大变化，导致城镇信教群众数量增多，而原有宗教活动场所多数位于老 城区，难以承担持续的信众增加，为信教群众过集体宗教生活带来一定困难。 同时，受到城乡规划建设工作在宗教活动场所设立上的滞后性影响，一些城镇在拆迁改 造过程中，由于新建居住区域附近没有规划建设宗教活动场所，部分信教群众不愿搬迁，影 响拆迁建设进程。未经批准设立的宗教活动点增多，现有宗教活动场所承载严重超负荷，不 能满足信教群众的信仰需求，甚至带来一定的社会问题。,另有一些地区在规划建设时，对信教群众数量分布和构成缺乏深入调研，对整体布局考 虑不周，导致一个区域宗教活动场所过多而另一个区域过少、同一宗教的场所在不同区域分 布不均衡、各宗教的场所在同一区域内分布不合理等现象，宗教活动场所的分布、规模与城 镇发展实际脱节，影响了信教群众正常宗教活动的开展。,2.2 新形势下宗教活动场所管理的要求,对于宗教活动场所的建设管理，我国现行的法律法规已有明确依据。2008 年城乡规 划法明确了将包括宗教活动场所在内的各类公共服务设施规划与建设作为城市总体规划、 镇总体规划的强制性内容，在城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）规定 公共管理和公共服务设施用地（类别代码为 A）分为 9 类，其中第九类（A9）为宗教用地， 即宗教活动场所用地。土地利用现状分类（GB/T 21010-2007）规定，宗教用地属于特殊 用地的二级地类，具体指专门用于宗教活动的庙宇、寺院、道观、教堂等宗教自用地。2017 年新修订的宗教事务条例也首次明确了要将宗教活动场所纳入到城乡规划管理的内容， 要求地方各级人民政府应当根据实际需要，将宗教活动场所建设纳入土地利用总体规划和城 乡规划。,但是在城乡规划的实际工作中，缺乏对宗教活动场所规划、建设、管理具体落实的内容 和方法，导致各类规划在具体编制时对宗教活动需求和布局问题认识的不统一，有的地区未,将宗教活动场所纳入规划内容，有的地区虽纳入了规划，但缺乏对于场所预见性判断的不足， 不能适应不断发展变化的群众需求，2这也导致过去快速城镇化进程中，城乡规划领域对宗 教活动场所需求应对较为不足，部分信教群众在周边无合法性宗教活动场所进行活动时，自 发形成了多处小型私设活动点，进一步带来场所建设管理工作的困难。,随着新时代国家对于构建现代化空间治理体系和治理能力提升的迫切需求，不断推进以 人为本的新兴城镇化道路的要求之下，必须及时协调城镇规划建设与宗教活动场所布局的关 系，而当前该领域公共服务设施规划几乎为空白，只有上海、广州等极少数地区对此规划进 行了探索，并且没有形成固定的范式和标准，因此在城乡规划编制中必须加强对宗教活动场 所布局的探索，深化对宗教活动场当前存在问题的认识，从满足信教群众的合理诉求出发， 实现宗教活动场所的合理布局。,3 宗教活动场所布局的影响因素,3.1 宗教活动场所的公共设施属性及其布局影响因素,宗教活动场所属于城市公共服务设施的范畴，但是它具有一定的特殊性。既不同于学校、 医院等政府为主导、自上而下必须配置的公益性设施，也不同于商业服务等市场为主导、自 下而上自由发展的营利性设施，宗教活动场所的半政府、半市场（宗教团体）的组织形态， 存在一定的公共属性的模糊性，难以利用传统的公共设施规划主动提前布局的手段来对其进 行规划，又不能任其像商业设施一样随意地发展。这直接导致宗教活动场所在各层次规划中 容易被忽略。往往有历史性渊源、文化保护等特殊需求的场所能够得到足够的重视，在规划 中得以明确的安排，而大部分场所在城乡规划中基本都没有得到体现，更无法对其进行预测 和布局。,而且由于我国是一个多宗教并存的国家，各类宗教活动场所的产生、存续和演变都跟该 宗教在国内传播与发展的历史性渊源有关，并不能一以概之。在同传统公共服务设施规划比 较时，从宗教活动场所的本质、职能、动力等角度出发，笔者认为在宗教活动场所布局规划 时，必须着重考虑文化传统、人口特征、社会经济等三大突出方面因素。 3.2 文化传统因素,宗教活动场所本质上是一种城市文化空间，场所的形成与地方文化的传承密不可分。在 我国，由于不同教别在国内传播时间和不同时期的本土文化的融合进程的差异，导致各教别 的宗教活动场所形成的文化基因不尽相同。,佛教、道教由于在我国传播时间较早，在国内立足之时，就有了城市和官样场所的影子， 寺庙布局形式以房屋围合的庭院为单位，多个院落组合并变化形式，形成纵轴式的布局，其 场所具有鲜明的中国传统建筑格局的特色，其选址而且大部分与山水环境进行结合，具有较 大的历史文化旅游价值，往往是文物保护单位或者旅游景点；这类场所在收到法律的严格保 护或者地方政府的重视之下。这些年来的建设也基本是遵循历史传统，在原有遗迹基础上，,结合一定的宗教活动诉求或风景旅游区开发进行建设。,基督教、天主教的场所一般位于居民集中区域，有历史渊源、规模较大、质量较高的教 堂建筑往往在城市的老城区、旧城区，而更多的场所大多分散于农村地区，往往建筑质量不 一、设施简陋，甚至于设于居民家中；伊斯兰教的场所的形成则往往与一些少数民族聚居地 高度相关，这主要与城市各民族居民在历史上的迁徙和聚居习惯高度相关。 3.3 人口特征因素,宗教活动场所最根本的职能是满足信教群众的宗教生活需要。3从宗教活动场所管理的 现实来看，信众的规模与活动场所布局建设具有直接的相关性。而我国宗教人口的相关研究 表明，国内宗教人口的统计很难有准确的界定，也缺乏详实、权威的宗教信众的统计数据。 宗教活动场所实际使用者的人口属性不清，客观上也对场所的选址和布局带来一定的困难。 虽然难以有确切的统计，经普遍的调查显示，我国宗教信众约有 1 亿多人，其中 80% 以上是农民，4而且主要是老人、妇女、病人等弱势群体为主。而且在不同教别间还会存在 一定的差异。特别是基督教的信众，获得较大的发展主要是在 80 年代以后的我国快速城镇 化阶段，主要是在农村地区传播，群体又以留守农村地区的中老年人为主，而佛教、道教由 于在国内传播时间较久，信众群体的覆盖层次相对更为广泛。,3.4 社会经济因素,宗教活动场所的存续和发展的动力，主要依托于宗教经济的开展，宗教经济是以施舍和 捐献为核心的一种经济模式，且不同宗教经济来源存在极大的差异性，其开展宗教经济的方 式，实际上影响了宗教信众在城市中的行为方式，也影响了各类宗教设施选址集中或分散的 特征。同时，宗教活动场所主要是为信教群众起到心灵抚慰的作用，也兼顾了一部分慈善和 社会救助等社会服务的作用，因此在场所的选址布局中应该综合考虑其社会经济价值，将宗 教经济与社会价值结合发挥最大效益。,我国佛教和道教的宗教经济来源，更多的依托于非信教群体，而且并不限于场所所在的 场域范围，特别是历史上比较著名的寺庙和道观，其影响范围能够达到整个城市范围乃至更 大的区域，所以该类场所对于所需要的经济来源群体（即周边居民）的基础要求并不高，场 所的大型活动频次周期较长，与特定的传统节庆或者景区的特殊活动相关性更高。 而基督教和天主教的经济来源主要是以信教群体为主，其宗教经济开展方式，主要是来 自于在场所活动的信教群体，社区的发展是教堂经济发展的基础。伊斯兰教清真寺往往与其 商业设施（如大巴扎）是伴生的状态，与其地区的商业经济本身就密不可分。这些客观上对 信众有更多的宗教活动需求（最基本的是每周礼拜），造成了信教群体较为频繁使用场所进 行活动。,4 南京市浦口区宗教活动场所规划的探索,4.1 浦口区宗教发展概况,浦口区位于南京市江北地区，是国家级江北新区的重要组成部分。目前区内有佛教、基 督教、伊斯兰教和道教四大宗教，拥有宗教活动场所的宗教是佛教、基督教、伊斯兰教（有 1 处道教活动场所筹备设立中）。截至 2016 年底，浦口区有正式登记的宗教活动场所 72 处， 其中基督教场所 59 处，佛教场所 12 处，伊斯兰教场所 1 处。各类宗教的信教群众共达 4.69 万人，其中基督教信教群众最多，约 3.44 万人，占总信教群众人数的 73.32%。 2008 年时浦口区已经开展过一轮相关规划的探索，5但随着国家级江北新区的设立，浦 口区的发展环境面临较大的变化，还将迎来一段时期的快速城镇化进程，区内的宗教活动场 所布局将面临着重大变化，而合理布局浦口区宗教活动场所也是保障江北新区稳定发展的重 要工作，亟需进一步规范宗教事务管理。,4.2 浦口区宗教活动场所现状布局的主要特征,4.2.1 宗教活动场所总体空间分布不均,浦口区宗教活动场所分布整体呈现东南密、西北疏的格局。邻近城区的街道（如江浦、 桥林等）场所布点少而相对密集，而郊区地域的街道（如汤泉、永宁等）布点多而相对稀疏。 部分地区的同类场所相距很近，并且集中体现在基督教活动场所布局的不均衡上，并且易出 现相距过近引发的攀比竞争、争取信众等矛盾。,具体而言，浦口区的基督教场所方面，江浦、桥林等街道的宗教活动场所多处于城市化 地区，且珠江教堂、城东聚会点等新建教堂建筑质量和建筑风格较好，设施相对齐全，交通 可达性较好；星甸、永宁等街道的宗教活动场所大多分布于农村地区，活动场所建筑质量一 般，面积大小不一，各种辅助性设备较为简陋，周边多为农田或村庄，交通可达性较一般， 还有部分场所设于居民家中。佛教场所则主要分布于老山山脉，攒聚在老山山体周边，占地 面积普遍较大，建筑质量相对较好，大多数邻近旅游景区，生态环境良好，其中又以兜率寺、 惠济寺（市级文保古银杏）、定山寺（市级文保舍利塔、达摩碑、古