城市双修规划的理论探源与实践探索,张东升，丁爱芳,摘要：城市双修成为全国城乡规划改革工作座谈会以来，城市双修成为热词，且成为城市发展转型的重要 标志，今后很长一段时间，城市规划工作将以城市双修为主线和主导方向。本研究从城市双修的背景解读 入手，探究城市双修理论渊源，引入了国内外较为成熟的工作方法。以菏泽为案例，从现状评估到目标战 略策划、具体行动、示范工程和地方性法律法规及规范性文件的制定做了简要阐述。另外从城市双修的系 统性、精细化、方法逻辑等方面阐述了理解与认识。,关键词：生态修复，城市修补，城市双修,1 研究背景,全国城乡规划改革工作座谈会以来，城市双修成为热词，且成为城市发展转型的重要标 志，今后很长一段时间，城市规划工作将以城市双修为主线和主导方向。 1.1城市发展方式的转变催生了城市双修,十八大以来，五位一体的总体战略部署，五大理念的精神贯彻，“不平衡、不充分”矛 盾的解决，要求城市转型发展，由四位一体到五位一体、由发展到保护（恢复）、由增量到 存量、由产生矛盾到解决矛盾，都体现了城市发展方式的转变。通过城市双修，一方面能有 效改善城市的物质环境；另一方面，通过双修工作平台的建设，梳理既有存量规划的工作， 整合部门资源，有效促进城市治理体系的完善，促进城市治理能力提高。 中央城市工作会议针对城市文化传承堪忧，城市建设盲目追求规模扩张，依法治理城市 力度不够，“城市病”蔓延等城市问题，明确要求城市发展方式要实现转变，未来城市规划 工作的重点是宜居城市、现代化城市的建设。伴随着城市发展模式由量到质的重大转变，城 市双修应运而生。,1.2生态文明建设的极端重要性推动了城市双修,2018 年 5 月 19 日，第八次全国生态环境保护大会，习总强调生态文明建设是关系中华 民族永续发展的根本大计，生态环境是重大政治问题，也是重大社会问题。会议对我国发展 阶段做出重大判断：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段；推动生态环境保护发 生历史性转折性全局性变化，并且提出两步走的生态文明建设目标，到 2035 年，生态环境 质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现，到 21 世纪中叶，建成美丽中国。会议提出良 好生态环境是最普惠的民生福祉，要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域。生态文明 建设的极端重要性推动了城市双修，特别是生态修复工作。,1.3当前城市发展阶段需要双修,当前我国城镇化水平基本位于 50%-70%之间，处于城市化基本实现阶段。同时，根据,城市问题倒“U”型库兹涅兹曲线理论，城市化水平 10%-30%是城市问题隐性阶段，30%-50% 是城市问题显性阶段，50%-70%是城市问题发作阶段，70%以上是城市问题康复阶段。2017 年，全国城镇化率 58.52%，山东省城镇化率 60.58%，当前全国、山东省的城镇化发展阶段 正处于城市问题的高发期。城市问题是城市化到达一定阶段后普遍存在的问题，同时城市问 题伴随于整个城市化发展的历程。,在十八亿亩耕地红线的硬性约束下，原来单纯依赖土地增量进行城市发展扩张的模式已 经难以为继，从全山东省来看，2016 年城市建设用地人均 135 平方米，2010-2016 年，城镇 建成区面积扩张了 29.9%，城镇人口增加 19.7%。城镇土地增长显著快于人口增长。所以 盘 活城镇存量建设用地，释放闲置、低效用地的潜力，已成为破解当前土地资源利用管理困局 的不二选择。国土用地投放逐年减少，“十三五”期间，全国新增建设用地总量平均每年减 少 100 多万亩。,低效用地再开发也是城市双修的重要内容。2016 年山东省工业用地占城镇建设用地总 量的 23%，个别城镇 50%。李克强总理指出，新旧动能转换，必须坚持“增量崛起”与“存 量变革”并举，促进社会生产力整体跃升。,1.4以城市双修之名、之实,目前来看，存量建设的有六种方式：城市双修（针对追赶期野蛮生长、粗放开发、平庸 空间提出的内外兼修，长远结合的一种治疗城市病的方式）、城市重建（城市遇到灾害，需 要重建）、城市更新（必要的、有计划的改建活动）、城市复苏（提高公共服务水平，提升公 共空间品质，恢复活力）、城市再开发（出于经济目的拆矮建高）和城市再生（强调旧城原 有物质环境的再利用，注重旧城基本功能的再生）。从六种建设方式对城市的改变程度，城 市双修是改变较小的一种方式。如果存量规划比作运动会，六种不同的建设方式就是六个不 同的参赛项目，最终目的都是存量规划、存量发展。随着社会发展、制度变迁，未来或许有 可能出现城市三修、城市四修但无论项目如何变化，存量规划、存量发展的总体路线不 会变。,2 理论探源,2.1双修概念的不同理解,根据有关研究，城市修补是采用城市规划与设计理念方法，以系统的、渐进的、有针对 性的方式，使城市更加宜居，更具活力，生活得更方便、更舒心、更美好。但这里面“更” 字尺度难以把握。本研究认为，城市修补应该是用城市规划设计的方法，通过修补，让城市 功能达到帕累托最优，也就是说，在不让其他城市功能受影响的前提下，让城市的某些功能、 某一片区功能、某些群里享受公共服务的能力得到提升。,有关研究表明，生态修复应以生态系统本身的自我修复能力为主，来恢复生态系统原有 的生态功能。这里“原有的”表述不够准确，本研究认为，应以人健康、舒适为标尺，来恢复,生态系统应有的生态功能，根据生态本地条件，应该具有哪种生态功能？保持水土、调节小 气候、净化环境、维护生物多样性等。,2.2生态修复理论,首先，对生态的含义有两种不同的理解，一种是内涵，亦即生态功能与自然生态指 一切生物的生存状态，以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系，另一种是演绎、外延， 把清洁、整洁、节约、节能、低碳、健康、美丽、和谐等都叫作生态。生态修复更多的是指 的内涵的生态，生态城市更多的是外延的生态，生态文明则兼而有之。,从生态系统的角度，城市不是一个独立的、完整的生态系统。事实上，城市跟蚁穴一样， 讲究通风、交通秩序，把城市比作一个巢穴更贴切。城市与山水林田湖草是一个系统，属于 开放系统，它需要从外界获得空气、水、食品以及其他物质。,此外，物质相关的生态学原理、食物链原理要求在生态修复过程中要尊重主导因子作用； 元素的生理生态原理耐性定律和最小因子定律要求在生态修复过程中要了解生物的耐 受极限；空间有关的生态学原理种群密度制约和生态位原理要求在生态修复过程中要充 分考虑环境容量，人口密度，开发强度；时间有关的生态学原理演替理论和生物多样性 理论要求升天修复要注重群落培育；城市生态学理论关注人居环境，要求生态修复要实施家 园共建。不得不提一下城市生态的缺陷排他性，在城市里面，人是核心，其他物种难言 多样性，城市生态的保护，或者塑造，归根结底，就是生活家园的共同建设。根据马斯洛理 论，分为五个层级，干净的饮食，清洁的住所，健康保护位于金字塔的基层，生态环境是基 本的生活需求。因此城市生态建设最核心的目的应该是四个字：清洁、舒适，以满足人类幸 福生活的需要。,2.3城市修补理论,什么力量能够最终推动城市双修、推动城市更新？并且能够持续下去？一直困扰着城市 规划工作者。工程学和社会学无法为存量规划提供可用的理论工具，但从经济学中寻找回答 存量规划问题更具有说服力。根据交易费用理论的观点，市场机制的运行、制度的制定、使 用、变更都是有成本的，都要受到交易费用的影响。在产权清晰、交易费用为零的前提下， 在完全竞争条件下，私人成本等于社会成本。但事实上交易费用是可变量。城市土地的价值， 来自于公共服务的提供。城市的集聚能力很大程度上取决于城市公共服务水平的高低。政府 不是游离于市场之外的组织，更不是市场的对立物，而是专门供给公共服务的企业。城市双 修的任务，想方设法提升新增公共服务带来的收益,有学者认为，城市双修是渐进式的城市更新。城市的建成环境都有一定的使用寿命，因 此，城市修补应该包含城市设施的维护。也有学者认为，城市修补是美化城市形象。经济学 角度，设施维护、城市美化需要支出，如何收益？无论是双修、城市更新，最终目的都是存 量资本收益最大化，而且存量资本收益最大化这个目标，从未发生过实质性的变化，变化的 只是更新的模式和方法（赵燕菁）。存量规划、存量建设的本质，就是不断发现城市土地的,新用途和新开发强度。一般而言，城市公共服务改善一定会带来地价的上升。,3 工作方法,城市双修的工作方法，要本着治病（城市病）救城，通过小手术，引起大变化的原则。 需要支出，城市设计是塑造城市风貌的重要工具，它对城市的自然格局、公共空间以及建筑 风貌等的提升及管控都能起到重要而又关键的作用，是双修工作的有力工具。巴塞罗那的针 灸行动就是基于小型公共空间的城市设计，改善城市公共空间和居住环境。从小型公共空间 入手，建设社区公园，第一个特点，设计手法简单、朴实、平凡，不堆砌，不虚伪；第二个 特点，人和周围建筑是主角，400 多处公共空间品质得到提升，使城市焕发生机。 城市修补重在织补，要将新建筑、新道路、新设施织入城市的肌理之中，使它在建筑形 状、建筑色彩、建筑风格等各方面充分融入城市，成为城市中不可或缺的一部分。比如上海 外滩 15-1 公共服务中心（镶牙工程）就是很好的案例。,关键制度建立对于管控极为有效，比如，三亚制定了三亚山体保护条例等一系列地 方法规、部门规章和规范性文件，来规范城市双修工作，建立长效机制；杭州通过制定杭 州市环境提升与交通保障实施导则来规范环境综合整治工作；桂林施行三条制度对山水城 市进行管控：道路不宽于 20 米，建筑高度不超过 18 米，面宽不大于 40 米。,4 菏泽双修的实践探索,4.1从百姓需求出发查找问题,项目组共同开展了题为“菏泽市民，请选出您最关心的城市问题”的问卷调查，问卷包 括受访者基本信息、菏泽形象定位、主要城市问题及分布、主要问题的解决对策等 11 个问 题。共回收 6218 份问卷，系统反映了菏泽市在绿地水系、城市排水防涝、交通拥堵等突出 问题及分布情况。此外，对 2017 年菏泽市民热线 32168 条关于城市问题的电话记录进行分 析，结果表明：城市供暖、天然气供应、居民生活用水、停电等基本生活保障问题困扰着市 民；城市占道经营、违章建设影响着城市风貌；交通拥堵、违章停车、垃圾暴露、噪音扰民 影响城市的秩序。,城市排洪安全威胁、交通拥堵影响城市效率（断头路、停车难、秩序乱）、棚户区与老 旧小区配套滞后（量大面广，改造缺乏引导）、基本民生问题困扰（暖、气、水、电等市政 设施滞后、大班额普遍、社区级公用服务设施紧缺）、城市品质与特色不高（老城有格局少 品质、街道空间有红线少绿线、街道立面有尺度少魅力）是当前菏泽五大城市病。,您最关心的城市问题,4.2从总体层面确定目标与战略,针对城市排洪安全威胁、交通拥堵影响城市效率、棚户区与老旧小区配套滞后、基本民 生问题困扰、城市品质与特色不高等五大城市病，着眼于后发地区的基本事实，优先解决基 本民生问题短板与欠账，确定“三环四河五泽、一路一带”的城市双修目标和老城客厅、滨 河空间、沿街空间三大城市修补空间。确定生态修复、棚改安居、交通改善、服务提升和风 貌塑造五大战役，下设城市安全保障行动、水生态修复行动等 17 项具体行动。,从目标到制度阶段的技术路线 按照双修目标的确定、总体把握和统筹、策略深入、指标管控，逐层落实的策略，推动 双修实施。把 17 项行动落实到 32 项指标，最终实现花城水邑林海、美丽宜居菏泽的总体目 标。,4.3从详规层面确定示范工程,17 大行动引领下的示范工程，需要落实到详规层面。比如老城排水工程，按照三步走 的策略分步实施，Step 1：雨污分流、街道环境整治，防止雨水变污水；Step 2 ：排水通道 策划：通明沟、修暗渠；Step 3 ：蓄水工程，恢复坑塘，根据 87 年水系图 36 个坑塘图，0.51 平方公里，占老城 21%。,老城水系修复,环状绿道串联九大公园工程，依托菏泽市各类带状公园密布的特点，布置环状绿道，串,联 9 大公园和各类小型公园