基于转型发展的长沙城市空间布局优化探索,葛军阳，段宁，胡荣煌，杨湘毅,摘要：城市空间布局与城市经济社会发展水平、发展阶段密切相关。城市空间布局的优化需要考虑方方面 面的因素影响。长沙新一轮总规编制是在长沙城市面临发展转型、国家宏观政策转向和总规改革探索的多 重转型背景下开展的，本文作为长沙总规改革探索的重要内容，从长沙城市空间布局面临的实现问题入手， 反思传统城市总体规划在城市空间布局、管控方式、城乡及区域统筹等方面存在的不足，结合长沙城市空 间转型发展的总体要求，围绕生态资源的底线控制、城市发展的轴带引领、中心体系的布局重塑、功能板 块差异化发展以及城镇、乡村两级社区生活圈的构建五个方面，总结了长沙新一轮总体规划在城市空间布 局探索方面的基本思路和做法。,关键词：转型发展，城市空间结构，全域布局，产异化发展，长沙,引言,十八大以来，我国经济社会发展全面进入“新常态”，城市发展步入转型发展的重要时 期，面临一系列新情况、新要求，建设人民城市成为时代共识。一直以来，长沙城市发展基 本遵循着以老城区为依托，沿湘江和 319 国道轴向拓展和圈层式扩张相结合的空间拓展路 径。随着城市快速发展，单中心集聚的发展模式面临着越来越多的发展瓶颈，中心城区人口 高度集聚、交通拥堵严重、生态环境恶化等城市病凸显。当前，长沙城市发展已步入转型发 展期，城市空间布局也迎来了结构性调整的机遇期。作为本轮总规改革试点城市，长沙新一 轮总规在贯彻党中央新思想、新理念、新要求的基础上，把握城市转型发展的新特征，对城 市空间布局优化进行了思考和探索。,1 转型发展对城市空间结构的影响,1.1 城市发展的新理念,中央在一系列重要会议、讲话中反复强调，要牢固树立和贯彻落实五大发展理念，把“创 新、协调、绿色、开放、共享”贯穿于城市工作始终。就城市空间布局而言，注重创新发展， 就是要拓展城市发展新空间，挖掘城市新业态、新空间，培育城市新的经济增长点。注重协 调发展，就是要实现城乡统筹发展，构建区域协调、城乡一体的空间格局。注重绿色发展， 就是要保护城市生态环境，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路优化城镇、农 业、生态三类空间布局，形成人与自然和谐发展新格局。注重开放发展，就是要优化区域设 施布局，完善对外开放战略布局，提升面向全球、服务全国、引导区域发展的门户枢纽地位 与功能。注重共享发展，就是要贯彻人民城市为人民的指导思想，提升城市品质，完善公共 服务供给，促进就业创业，使人民共享发展成果。,1.2 总规改革的新要求,1.2.1 突出总规的战略引领作用,总规作为城市未来发展的行动纲领，应该确定全市空间资源配置的宏观政策导向和决策 基准，体现在城市布局上，就是要把握城市的中观结构，确定城市的发展方向、轴线和中心 体系。,1.2.2 强化总规的刚性管控作用,突出总体层面的结构性思维，通过生态敏感性分析、生态适应性分析等多种手段，确定 城乡发展的总体格局，作为划定生态空间、农业空间及城镇空间的依据。三类空间内部，划 定生态保护红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界，实现总规对空间边界的刚性管控。 1.2.3 实施全域统筹布局,从空间上看，全域统筹涉及城乡统筹、区域统筹及地上与地下空间的统筹，既是发展理 念，也是发展战略、发展思路，重点是要从城乡、区域两个维度入手，解决发展不平衡不充 分的矛盾。,1.3 城市发展的新形势,从城镇化进程来看，2017 年长沙市域城镇化率达到 77.6%，进入城镇化发展后期，未来 的城镇化将逐步趋缓。城市将逐步由以规模扩张为主转变为增量和存量并存，更加注重存量 优化和提升的发展阶段。,从城市发展动力来看，长沙已进入动能转化、结构优化期。传统产业如设备制造、烟草 制品等支柱产业占比下降趋势明显，电子设备制造业占比大幅提升，新兴产业如文创产业发 展迅速。新业态、新空间需要从城市层面进行提前谋划、统筹布局。,2 当前长沙城市空间布局面临的问题和挑战,2.1 空间拓展：沿传统 T 形廊道均衡拓展,长沙的城市空间结构实际仍沿着两条“T 形”的空间廊道发展。南北向的湘江综合服务 轴的产业及综合服务功能不断强化，向南对接湘潭、株洲的动力还在进一步强化；东西向的 三一大道和五一大道构成的综合发展轴是城市主要功能性节点的串联线索，河西湘江新区、 河东长沙经开区均能通过这条轴线得以关联，因此在城市空间结构中其地位不断得到强化。 相较之下，2014 版总规所确定的南部发展轴线则较为滞后。从近五年的用地增长情况看， 北部发展轴沿线的增长用地占总量的 55%，远强于南部发展轴沿线的 25%。,2.2 中心体系：单中心集聚，副中心及组团中心发展缓慢,基于长沙市中心城区各类服务设施百度 POI 数据分析可以看出，城市主中心目前仍然主 要承担城市主要服务中心的职能，同时城市主中心河东部分的服务空间分布密度高于河西服 务空间的集聚，河西的服务功能发展稍慢。星马副中心依托长沙县已初具雏形，但品质和能 级均较低；岳麓副中心由于周边地区尚未建设，副中心的建设尚未开启。组团中心发育较慢。 其中坪浦组团、暮云组团中心逐渐成形，集聚了一定数量与密度的公共服务设施，而空港、,黄黎、金霞组团尚未形成。,图 1 中心城区各类设施的分布密度示意 数据来源：百度 POI,2.3 空间结构：城市空间框架基本形成，但缺乏结构支撑,长沙与武汉的核心圈层（内环范围）半径同为 5km，外圈层（绕城高速）半径同为 15km， 都市区范围半径尺度同为 30km。但相较之下长沙只拉开了城市拓展的框架，缺乏结构及功 能支撑。长沙的城市空间仍处于四面扩张状态，空间板块过于分散，开发主体过多，发展方 向不够明确造成每个板块的主导功能也不明确、功能定位不清晰。,图 2 长沙与武汉的同尺度空间比较 中心功能呈现出两个极端的发展趋势。高度复合的城市级中心呈现出“单中心集聚”的 趋势，芙蓉路-五一路交叉口的“金十字”地区仍是长沙市最强的服务中心，且呈现空间越 来越集聚、功能越来越综合的态势。而商业、休闲服务等功能则呈现出“社区化”的发展趋 势，随着人口的集聚形成了多个未经规划的服务中心，如湖南广电地区、麓山南路的文化中 心等。,2.4 城市形态：自然生态资源保护不力，城市呈蔓延式发展 长沙以山水洲垸特色资源著称，生态本底良好。但是随着城市的扩张，生态空间不断遭 到蚕食与侵占。岳麓山被高强度建设包围，长株潭绿心被大量低端工业、仓储等建设占据， 太阳山、青竹湖、书堂山、麻潭山等生态空间被严重侵占；湘江沿岸、梅溪湖、太阳山-青 竹湖等重要生态资源均被周边大量房地产项目占据，沿江、沿湖空间成为周边居住区的私有 景观。,2014 版城市总体规划将长沙都市区范围明确为“一主两次五组团”的城市空间布局， 组团之间形成“两带两圈五楔”的生态格局。但由于管控力度不够，加上缺乏规划、管理， 城市生态隔离带建设实施缓慢，未能有效阻隔城市摊大饼式的蔓延发展，谷山绿楔、捞刀河 绿楔、榔梨绿楔以及长株潭绿心均不同程度遭到“蚕食”。,2.5 发展方向：增量空间分别零散，空间投放缺重点,从全市 20102016 年间增量用地的空间分布来看，增量用地分布较散，分布在城市的 各个方向，缺乏重点投放地区。同时从全市新增的商业以及商务办公用地的空间分布来看， 几乎散布全市，因此难以集聚形成城市的各级服务中心，服务效率偏低。,图 3 长沙 2010-2016 年空间增量分布 图 4 长沙中心城区商业商务增量空间分布,3 长沙城市空间战略转型总体要求,3.1 从关注城市集中建设区走向全域管控,围绕统筹城乡发展，解决城乡发展不平衡不充分的目标，本次总规改变传统城市总规重 城市集中建设区，对外围乡村地区重视不足的问题，贯彻全域统筹的规划理念。 规划范围上，将规划范围从 2014 版总规的都市区范围扩展至六区一县（包括天心区、 雨花区、开福区、芙蓉区、岳麓区、望城区和长沙县，总面积 3906 平方公里），实现六区一 县行政范围城乡空间全覆盖。,在空间管控上，规划构建以外围生态涵养区为本底，以湘江、浏阳河为城市功能联系轴 线的全域空间管控体系。通过全域划定“三区”强化生态、农业和城镇三类空间的功能引导； 通过划定生态红线、永久基本农田控制线和城镇开发边界强化城乡发展的底线管控。 规划充分发挥外围乡镇资源特色优势，依托生态环境与特色产业的城市近郊小镇，形成 集聚发展的特色乡镇簇群，如湘江古镇簇群、黑糜峰生态旅游簇群、捞刀河都市农业簇群、 浏阳河花木走廊簇群、绿心生态文化簇群、莲花山美丽乡村簇群，引导乡村向特色化、规模 化和协同化发展。,图 5 规划区全域空间布局示意图,图 6 规划区外围乡镇簇群布局示意图,3.2 从空间蔓延走向精明增长，从同质竞争走向差异化发展 应对当前城市建设无序蔓延，生态廊道侵蚀严重的现状，规划提出精明增长、差异化发 展的空间布局理念。,通过梳理城市山水脉络、大型生态廊道和城市肌,理，结合区域核心资源空间分布，划定城镇开发边界， 锚固生态安全格局，形成轴带生长的组团空间格局。 通过优化轨道交通、快速交通布局，加强各组团之间 的交通联系，强化交通对城市空间布局的支撑。 借鉴武汉、杭州等相关城市成功经验，对城市功,能板块进行重构及统筹安排，从过去强调“形态结构”,向“功能结构”转变，通过更坚实的功能定位，引导,图 7 长沙市区开发主体分布示意 各个板块形成差异化分工。,图 8 六区一县地均产值统计表,图 9 2016 年五区九园地均工业产值统计表,此外，在城市用地增量投放方面，要改变当前建设用地四面开花、缺乏重点的无序布局 态势，通过分行政区、分园区的土地绩效评估，明确未来的新增土地投放重点为土地绩效高 的区域。通过用地绩效分析和土地精准投入，达到优化城市空间布局的目的。,3.3 从单中心走向多中心，重塑城市中心体系,当前，长沙单中心集聚的发展模式面临现实困境：长沙原老城主中心的功能和空间已经 趋于饱和，土地资源短缺。少量空地资源不断开发利用，城市开发强度、建设密度不断提高， 交通拥堵等城市问题突出。单中心结构已无力支撑城市未来发展。 强化“多中心”支撑，把城市的功能定位与空间布局有机衔接，以构建城市资源禀赋与 生态环境、战略资源相匹配的城乡空间布局，实现人口、城乡、产业的融合。通过强化各功 能区的整体支撑作用，在传统城市主中心的基础上，一方面，深入研究论证副中心的选址布 局，通过副中心建设承担疏解主中心功能、参与区域竞争与合作的战略功能；另一方面，结 合国家级产园区、重点功能片区，培育区域性专业中心，与组团中心、社区服务中心一起， 构建多层级、网络化的城市中心体系格局。,3.4 从关注自身走向区域引领，实现城乡、区域协调发展,传统的城市总体规划关注的主要内容集中于解决城市自身发展问题及未来的发展战略 内容，对统筹城乡和引领区域发展的内容着墨较少。本次总规贯彻落实 “五位一体”、“四 个全面”的总体要求，从发挥城市自身优势、承担区域职能的角度，引领城乡统筹和区域协 调发展。,3.4.1 强化创新空间引领,长沙要实现“创新创意中心”的目标，需要在空间上建构面向未来的创新空间体系。尤 其是要充分发挥岳麓山国家大学科技城、马栏山视频文创产业园以及多个国家级产业园区、 新城的创新孵化、转化及服务功能，通过打造湘江创新走廊、浏阳河新经济带，强化对城市 创新空间的组织和引领。,3.4.2 强化区域协调发展,长沙作为湖南省省会、中部地区重要的中心城市，发展眼光应放眼全国，从发挥区域职 能，强化长沙在全国城市网络中的地位的角度，构建与区域协同发展的空间布局。规划立足 长株潭城市群，在更大范围内进行资源配置。通过长株潭区域间分工协作与重组实现要素跨 地区的流动和优化配置，增强地区生产力，充分发挥长沙在产业引领、服务带动、交通辐射、 创新驱动、开放支撑方面的辐射带动作用。,4 长沙城市空间布局优化策略,4.1 底线控制，锚固 “一脉两环六楔”的城市生态格局,良好的区域山水格局和“山水洲田垸”城市生态格局是长沙城市空间特色和品质资本， 应