减量背景下超大城市郊区总规的瓶颈与突破,黄珏,摘要:在土地资源紧约束的背景下，我国超大城市资源约束程度严重，空间缺乏腹地，城乡二元结构严重。 郊区成为城市土地低效蔓延最明显、人口结构最混杂、交通情况最复杂、公共服务最欠缺的地区。在减量 化的总体要求下，超大城市郊区总规面临着来自规划体系不完善、人地关系不协调、空间结构不优化等瓶 颈问题。本文通过对上海市实践的阐述和嘉定区的规划案例，分析了“可承载人口”、“城镇圈”、“全 域整治”等规划手段的尝试与创新，希望以此重构郊区人地关系和空间结构，并理顺调控逻辑、做实减量 实施机制。同时，本文展望了超大城市郊区总规的事权变化，探讨部分事权上收或下降之下的规划体系演 化趋势。,关键词:上海 2035，减量化，超大城市，郊区，总体规划,1 研究背景,2017 年 12 月，上海市城市总体规划（2017-2035 年）（以下简称“上海 2035”） 获国务院批复，各郊区区级总规同步编制。,本次总规是减量化背景下的转型规划，无论是城市的人口规模还是用地规模，都已全面 进入了存量时代。按照规划，全市至 2035 年规划人口 2500 万（2015 年现状 2415 万），规 划建设用地总规模控制在 3200 平方公里以内（2015 年现状 3071 平方公里）。 目前，超大城市郊区已转而成为中国城市化的前沿，郊区的发展浓缩了当前发展体制的 特征1。作为后发地区，超大城市郊区受制于规划体系、发展基础、资源矛盾等情况，总体 规划面临的减量化与地区发展诉求之间的矛盾格外强烈，这些问题大多带有鲜明的时代特 征，可以说是超大城市郊区空间发展矛盾的集中体现。在“上海 2035”规划的指导下，各 郊区总规进行了多方面的尝试创新，部分解决了面临的技术问题，但也反映出了更深远的规 划体系完善、空间规划衔接以及规划技术革新的长远趋势。,2 减量背景下郊区总规的瓶颈与问题,2.1 在规划体系中的定位问题,上海的城市规划起步早、基础好。其中，中心城于 2005 年左右编制了单元规划，之后 数年内基本完成了控规全覆盖的过程。相比之下，郊区的规划推进程度远不如中心城。除此 之外，在现行的规划体系，城郊两个层面存在明显的差异。,中心城层面，从全市总规开始，到分区层次的中心城区分区规划、单元层次的中心城单 元规划，再到控详层次的中心城控制性详细规划，不论是规划的内容还是深度，都各司其职、 层层深入。对比之下，郊区的规划体系看似也有五个层次，但从全市总规到郊区县总规再到 新城、新市镇总规，三个总规只是在空间范畴上的细化，而非规划内容的递进。可以说，更,像是全市总规的任务分解，而非规划内容的深化。这也导致了体量庞大的郊区反而缺乏中等 尺度的规划指引。在市、区、镇三个层次的总体规划内容上，也多少存在着博弈关系，三级 总规不一致的情况普遍存在。,图 1 上海市现行城乡规划体系,这样的规划体系主要是由于郊区县规划编制、实施和管理主体由郊区县政府承担的现时 情况而产生的，实际也与郊区县规划不够深入有关。目前，区级总体规划面临的定位问题是 由于规划体系尚不完善和特殊的城市发展阶段造成的。从长远来看，规划体系的完善是从根 本上解决区级总体规划定位和作用的关键。,2.2 人地关系协调的问题,早在 20 世纪 90 年代，区级总规就面临着人地关系矛盾的问题。20 世纪 90 年代恰逢上,海城市空间快速扩张时期，工业进一步向郊区扩散，中心城区和郊区的分工差异日益明显2 外环外 1997 年城市建设用地为 626.9km ，2006 年城市建设用地为 1536.7km 。期间，城市,。,2,2,建设用地增长 145.1，年均增长率达 10以上 。 ,至上轮总体规划获批时，城市的现状空间已远超规划范围之外。可以说，由于城市空间 扩张过快、规划编制和审批的速度则大幅落后，造成自上版总规至新总规获批，上海的广大 郊区地区，是缺乏全市总体规划指导的。在这种情况下，区级规划的作用空前凸显。2004-2006 年，各郊区县陆续编制了区域总体规划实施方案（2006-2020），之后十年间，实施 方案部分代替了全市总规的职能，在总体层面指导了郊区县的发展。这也导致了“区县总 体规划对上位规划突破严重”的表象。,图 2 上海市城市总体规划（19992020）与 2006 年现状城市建设用地关系,用地扩张的同时，人口在郊区的增长却远没有这么明显。2000 至 2005 年间，外环线以,外地区人口从 665 万增长到 802 万，增幅为 45.1% 。2000-2010 年的十年间，城、郊人口密 ,度差异迅速减小，主要是由于中心城人口密度的大幅度减小所致，郊区人口密度整体抬升比 较缓慢3。这一差异使郊区人均建设用地在短短数年间成倍增长，即使在上海实施“减量化” 政策数年后的现在，郊区建设用地仍未出现明显的“负增长”，但建设用地的增速开始明显 缓于人口增速。至新一轮总规获批，郊区长期累积的人地关系矛盾却依然存在。造成这一矛 盾的主要原因是紧缺的土地资源与城市发展方式尚未完全转型之间的矛盾。,图 3 2014-2015 年各区县常住人口与建设用地规模变化情况,以嘉定区为例，2017 年底全区常住人口已达 158.18 万人，按照“严控人口”的规划导 向 ，至 2035 年全区常住人口将控制在 160 万，较 2010 年两规梳理的规划拼合人口（225 万） 缩减近 30%。也意味着未来十余年间，嘉定区要基本实现人口“零增长”。土地资源的紧缩 更为明显，嘉定区 2017 年现状建设用地 280.8 平方公里，约占总面积的 60%，至 2035 年， 全区规划建设用地指标为 266.6 平方公里，“倒挂”约 14 平方公里。,图 4 嘉定区人口增长和历版规划规模的关系,2.3 空间结构优化的问题,我国超大城市的郊区空间尺度巨大，与国际城市相比，国内城市郊区几乎等同于伦敦、 东京等城市的大都市区概念。由此，传统空间结构描述方式对于我国大部分城市郊区往往是 无效的4。因此，我国大部分超大城市的郊区一直处于空间结构组织“空白”的局面5。结 构优化一直是郊区总规的根本目的，而减量化只是规划目标实现的手段之一。 首先是用地结构的问题。根据规划，全区到 2035 年要实现工业仓储用地减量约 46 平方 公里，农村居民点用地减量约 25 平方公里，削减比例分别达到 50%和 64%。刚性约束条件下，,指标的可操作性面临严峻考验。其次是空间分布的问题。全市的减量化任务以指标的形式分 解，至区级下发到各镇，但镇级恰恰是实施矛盾集中暴露的层次，如果区级不考虑实施的可 能性，那么减量指标到镇级总规根本无法实施。,但同时，与上一轮区总规面临的规划基础不同，郊区的控规覆盖水平已逐年提高，城市 开发边界内已基本不存在“无规划”状态的地区。这就意味着总体规划编制时，在任何地区 都会面临“既有规划”的问题，不仅土地资源进入“存量时代”，规划编制同样进入了“存 量时代”。如上文所说，“上海 2035”是“负增长”的规划，规划的目标和指标都在既有 规划的基础上做了大幅缩减，而如何在即尊重既有的法定规划、维护规划严肃性，又秉承总 规的规划理念和目标，实现空间的缩减和结构优化，就是区级总规需要考虑的问题。,图 5 嘉定区已批控规覆盖情况,3 减量背景下郊区总规的创新与突破,3.1 以“常住人口-可承载人口”重构人地关系和调控逻辑,人地关系的矛盾在区级总规层面突显，在大原则导向上，区级总规需要和全市总规保持,高度一致，但同时需要确保刚性指标的落实，协调人地矛盾。,3.1.1 按照规划需要确定人口的服务与管理口径,郊区既已存在的人地关系不协调情况需要改善，但如果一味按照调控人口目标配置城市 空间，势必会造成城市配套不足、空间品质下降的问题。因此，在本次区总规中尝试以不同 的服务和管理口径定义人口，解构人地关系，实事求是地安排好城市的各项基础设施和相关 配套。,具体来说，调控人口是通过产业结构调整、居住用地控制，以及城市管理手段进行调控 引导的目标人口规模；服务人口是考虑到本区对周边地区辐射影响的提升，在配置设施时需 要满足部分非常住人口设施需求；而可承载人口直接对应本区的土地资源供给，面对未来发 展的不确定性，充分做好弹性预留工作以应对可能出现的人口增长6，成为城市的弹性预留 承载空间。各类设施与人口口径建立匹配关系，如：住房、养老、基础教育等设施以满足常 住人口需求为目标；交通、水、能源等基础设施保障，需为包括常住人口、半年以下暂住人 口、跨市域通勤人口、短期游客和商务访客等在内的实际服务人口提供服务。此外，医疗、 体育、文化等设施供给在实际服务人口基础上，还应考虑满足更广大区域人口的实际需求。 为了确保人口规模的弹性在规划可控范围之内，按照常住人口和可承载人口两个口径， 分别对应可承载住宅和可供应住宅。建立起住宅用地供应的时序调控机制，通过定期评估本 区内人口变化情况、绿地及公共空间和公益性设施实施情况，依据常住人口调控目标和年度 任务及时调整土地供应计划，控制商品住宅用地的供应节奏，实现对人口和用地的弹性管控 机制长期有效，防止居住供应过剩或人口居住水平滞后的情况发生。对于公共空间和公益性 设施实施情况较好的地区，优先供应商品住宅用地。,图 6 可承载人口与常住人口的住宅对应关系,3.1.2 刚性指标的落实及空间指导,如前文所说，本轮规划是在法定规划覆盖率较高的地区开展的，总体规划“瘦身”的同 时，需要考虑瘦身的部分如何落实、落实何处。最直观的方式，就是通过对规模核减地区做 出宏观指导，通过按照可承载人口情况控制居住用地供给节奏和规模，来逐步缓解人地矛盾。 首先是与市级总规导向保持一致。随着城市开发边界调整、生态控制线调整、全市留白、,大型公共服务设施落地等要求，部分既有规划需调整。如嘉定区战略留白涉及的住宅组团用 地进行核减，约减量 1.7 平方公里，仍按照平均容积率 1.5、人均住宅建筑面积 33 计算， 可居住人口约 7.7 万。总规层面需要对战略留白地区及周边进行整体评估和调整，确保战略 留白不降低周边社区的公共服务水平。,其次是与人口分布规律匹配，对比现状的人口分布，可能存在过剩的地区提出核减。通 过与现状对比发现：目前有大量人口住在城镇居住用地外，城市开发边界之间的生态廊道人 口密度高，这与规划导向是不相符合的；同时，也存在楼盘开发过快、没有人气的现象，既 有开发时序的问题，也有住宅无序开发的可能，针对这些区域应进行着重分析和未来新增住 宅的合理控制。,图 7 现状人口分布焦点分析与现状集中居住用地叠加分析,再者是对既有规划的合理性分析，如：既有规划与新一轮全市规划存在什么矛盾；可能 发生哪些新的不可预测的情况；按照工业用地减量化的要求，产业逐步转型为生态用地和城 镇生活用地，可能带来何种程度的人口的增加等。同时，对于绿地（0.3 公顷以上）和公共 开放空间 500 米不可达、社区公共服务设施 15 分钟不可达、轨道交通站点 1000 米半径、有 轨电车站点 600 米半径以外的规划新增居住用地考虑核减。,图 8 要素服务水平分析及评估分值较低的居住用地分布情况,3.2 以“城镇圈”优化空间布局和结构,都市圈、城镇圈、生活圈是“上海 2035”破题新空间体系的基本结构，其中，“城镇 圈”针对中等规模尺度，代表了转型时期上海空间组织的新模式，如何有效实施这一创新的,空间组织模式，也是值得进一步思考的问题7,。,城镇圈是指以重点城镇为中心，公共交通出行时间在 30-45 分钟左右，就业、生活、服 务一体化的城镇组群，郊区县城镇圈覆盖范围约 400-500 平方公里，是空间地域内资源配置、 城乡统筹的重要工具。,图 9 城镇圈理念的模式示意,3.2.1 嘉定区城镇圈的现状与问题,嘉定区共涉及三个城镇圈，分别是：涵盖了嘉定新城和北部郊野地区的嘉定新城城镇圈、 靠近中心城与大虹桥地区的南翔-江桥城镇圈、跨区跨省的安亭-白鹤-花桥城镇圈。,通过分析，发现三个城镇圈的独立性差异巨大