,粤港澳大湾区发展背景下广州城市空间发展战略思考,刘松龄,摘要：回顾了广州现行城市空间发展战略的区域经济背景及内容特点。分析近年的广州建设用地增长数据 和供地计划，指出随广州城市产业结构的调整，城市发展动力的变化，广州城市空间战略实施力度大幅弱 化。粤港澳大湾区融合发展的趋势越来越明显，穗港深三城市在湾区中的核心作用越来越重要，湾区城市 间合作的态势越来越突出。在这一新发展背景下提出了广州城市空间发展战略的新思考：坚持战略引领， 强化空间聚焦；面向湾区合作，实现战略转型；携手核心城市，深化战略协同。,关键词：空间发展战略，粤港澳大湾区，广州市,1 现行广州城市空间发展战略回顾和实施情况,1.1 战略的背景及特点,20 世纪 90 年代，在改革开放的引领下，在全球产业转移的浪潮中，以广州为中心的珠 江三角洲城市群积极利用外资，经历了前所未有的经济高速增长。同时，珠江三角洲城市群 城市迅速发展, 也使广州原有的区位和政策优势相对减弱, 在发展中受到来自周边城市强有 力的挑战（广州市城市规划局等，2001）。香港迅速取代了广州在区域经济中的传统地位， 香港经济圈内城市的发展，迅速超过了广州经济圈内城市的发展（中国城市规划设计研究院， 2006）。从经济发展的指标来看，广州 GDP 占珠三角比重一直在下滑，由 1978 年的 55%下 降为 1997 年的 31%，广州需要重新确立区域竞争力。,图 1 1990-1997 年广州 GDP 占珠江三角洲城市的比重,资料来源：广州市统计年鉴、广东省统计年鉴,为积极应对国际国内新的发展环境和发展形势，广州在 2000 年在国内率先编制了广,州市城市总体发展战略规划（以下简称“战略规划”）（潘安等，2004）。战略规划围绕 建立新型的城市空间结构，采用有机疏散、开辟新区、拉开建设的措施，提出了“南拓、北 优、东进、西联”的空间发展战略，成为全市空间资源布局的指导思想与共识（吕传廷等， 2010）。,广州城市空间发展战略的特点是：,（1）基于城市竞争、提升区域发展地位的战略,广州的战略竞争性很强，或者说进攻性很强，通过调整空间结构，在将来进一步巩固， 甚至于进一步提升自己在整个珠三角当中的地位和作用（中国城市规划设计研究院，2006）。 （2）基于工业发展、吸引投资的战略,陈建华等（2006）整理了 21 世纪初期广州依据战略规划开展的行动，包括南部的南沙 港、大学城、生物岛、南沙资讯科技园、JFE 钢板有限公司、BP 油库、丰田汽车生产基地、 南沙造船基地；东部地区的美国光电子项目、德国通信设备研发项目、国家重点光机研究所 等等。可见当时的战略实施带有明显的产业项目和用地导向。,（3）有战略重点的规划,在区域战略方向，突出“西联”，重点是和佛山的合作，与珠三角东岸城市的合作却很 少提及；在城市内部空间发展方向上，全面向南部地区（“南拓”）、东部地区（“东进”） 倾斜，控制城市向北部山林河流等生态敏感地区的发展。通过“有所为有所不为”，明确城 市重点发展方向，倾全市之力实现空间的跨越式拓展。,1.2 战略实施的情况,战略规划的实施拉动了广州经济持续高速发展，使广州在 21 世纪保持了在珠三角的中 心城市地位，并成功进入了国家中心城市的行列。近年来在广州城市发展中出现了一些新的 情况，对既有战略的实施带来新的影响。,一方面，随国家对创新的重视以及雄厚的制造业基础，近年珠三角高科技产业快速崛起， 深圳作为国内科技创新的龙头城市，表现尤为突出，华为、中兴、腾讯等公司成为中国乃至 世界重要的创新企业。2017 年深圳 GDP 超过广州，广州面临的区域城市发展的压力不断加 强。,另一方面，广州城市发展路径发生了重大转变。空间发展战略为广州发展重化工业提供 的空间保障，但广州工业发展在 21 世纪后期遇到了瓶颈，随着中科炼化一体化项目外迁到 湛江，广州工业迅猛增长的势头不再，也导致了工业发展占主导地位的“南拓”、“东进” 的发展力度不及以往。,图 2 2000-2016 年广州第二产业和第三产业占全市 GDP 比重变化情况,资料来源：广州市统计年鉴,一面是外部的竞争压力，另一面是传统工业发展动力的减弱，在这两个因素的共同作用 下，原来以工业发展、以空间拓展为主导的战略力度大幅弱化。从建设用地增长幅度来看， 近年广州建设用地增长比重最高的方向是北向，其次是南向和东向。2018 年的供地计划中， 北部的花都和白云三区商住商服用地供应量已占全市的 55%，东部占 26%，南部仅占 12%。 可见，近年北部地区的开发力度超过原来被定位城市主导发展方向的东部和南部。,图3 2005-2016年广州各区城市建设 用地增长占比,图 4 2018 年广州各区商住商服用地供地面积比重 资料来源：2018 广州经营性用地供地蓝皮书，广州市国 规委，广州市土发中心,资料来源：广州市国规委,2 粤港澳大湾区的发展趋势,经过近 40 年的城市竞合，珠三角城市与港澳的产业分工合作已经非常清晰。各方长期 的互动协作过程中，实现了城镇化的快速扩张以及产业集群的区块聚合，广州、深圳、香港 形成了强大的发展轴心（马向明，陈洋，2017）。在“粤港澳大湾区”概念提出以后，湾区,城市 融合互动进一步加强，呈现出融合发展的新趋势。 1,2.1 穗港深三城在湾区发展中占主导核心地位不断增强 从经济总量来看，2017 年，穗、港、深三城 GDP 基本相当，均超过 2 万亿元人民币， 三者总和超过湾区城市 GDP 总量的 2/3。从发展趋势来看，2012 年以来，在 GDP 总量和人 口总量方面，穗港深占湾区整体的比重在不断提高，充分说明三城市在湾区的核心地位在不 断加强。,图 5 2012-2016 年穗港深三城市的 GDP 和人口数量占湾区城市的比重变化情况,资料来源：广东省统计年鉴,2.2 “穗港深佛莞”同城融合发展趋势明显,从融合发展基础来看，穗港深三大核心城市及其相邻的佛山、东莞两个大城市融合发展 的历史悠久。广佛同城、深莞一体化都是全国城市同城化发展的典范，在各城市最新的总体 规划草案中，都强调和相邻城市的空间对接、设施互联；从交通联系强度来看，香港 2016 年经罗湖、落马洲、文锦渡、沙头角、深圳湾等深圳口岸出关离港的香港居民超过 7000 万 人次，相当于香港本地人口的 10 倍；珠三角全域规划相关研究表明，广州与珠三角城 市联系强度排序为佛山、东莞、深圳，深圳与珠三角城市联系强度排序为东莞、惠州、广州； 从空间形态上，“穗港深佛莞”在珠三角东岸形成一条建设用地连绵布局，长度超过 150 公里的城镇密集带。这些迹象都表明，“穗港深佛莞”已经产生强烈的同城化、一体化效应， 而且这种效应在不断地深化中。,2.3 香港：既是投资者，又是联络人，在湾区发展中仍将发挥核心作用 尽管近年香港经济增长势头不及内地，在湾区整体经济比重也在下降，但其目前仍然是 湾区 GDP 总量排名首位的城市，也是湾区城市最重要的投资来源。而且由于“一国两制” 的制度优势，香港在联络国外市场层面，在维持国家整体安全的层面，在国内城市中拥有不 可替代的作用，“粤港澳大湾区”提出的初衷，也是为了维护港澳的繁荣稳定。因此，重视 香港的核心作用，通过促进粤港澳大湾区要素的自由流动、协助港人解决国民待遇等问题， 帮助香港融入大湾区，是湾区城市面临的重点课题。,1 包括香港特别行政区、澳门特别行政区以及珠江三角洲九城市：广州、深圳、珠海、佛山、东莞、惠州、 中山、江门、肇庆,图 6 广州、深圳历年港资占全部外资比重,资料来源：广州市统计年鉴 深圳市统计年鉴,2.4 深圳：从竞争者到投资者，在湾区地位的本质变化,随深圳科技创新实力的高速提升，腾讯、中兴、华为等公司已成为著名的国际化企业， 对外投资实力强大。截至 2016 年年底，经深圳市核准备案，累计境外直接投资设立企业（机 构）5691 家，境外协议投资总额超 800 亿美元，中方协议投资额累计达 396 亿美元，2016 年当年，实际对外直接投资总额超 90 亿美元，同比增长八成，占广东省的四成以上。深圳 在湾区城市内部也进行了广泛的产业合作与投资，例如华为在广州、佛山、东莞等地都进行 了产业合作和投资，佛山南海区甚至在深圳设立了投资促进代表处。深圳在湾区中已经脱颖 而出，逐渐转型为湾区城市又一重要的投资来源。,3 对广州城市空间发展战略的思考,3.1 坚持战略引领，强化空间聚焦,新的发展背景和广州发展的实际情况更要求广州强化战略聚焦。从 2017 年全国主要城,市的公共财政预算收入情况来看，广州财政实力偏弱，排行全国第 8，仅为上海的 1/4，深 圳的不到 1/2，在大湾区范围内也不占优势。因此，广州必须更注重财政投入的效益，通过 城市空间发展战略找准发展的重点地区，以合理调配、平衡资源、要素的空间投入方向，以 较低的投入获取尽可能大的空间发展效益，带动广州引领全国城市的发展步调。 表 1 2017 年珠三角主要城市公共预算财政收入及 GDP 情况,公共预算财政收入(亿元),全年 GDP（亿元）,百分比 14.95% 7.13% 6.96% 7.81%,深圳 广州 佛山 东莞,3331.8 1533.1 661.4 592,22286 21500 9500,7580,资料来源：广东省财政厅 各市统计年鉴,3.2 面向湾区合作，推动战略转型,回顾广州现有战略规划，观察问题的视角是区域的，但解决问题的方法还是“内向”的， 立足城市自身，通过对市域空间资源的利用，提升区域的地位。在粤港澳大湾区发展趋势影 响下，广州战略应更加“外向”，通过与湾区城市的合作，提升自身的科技创新实力，为城 市发展赢得新的发展动力，实现原有空间发展战略的两个转型。,其一，从基于城市竞争的战略，转向基于核心城市合作的战略。以往的粤港澳合作是 以优势互补、各施所能、各有精彩为特色, 那么未来的发展应当走向优势整合、协同争取、 共同缔造（李立勋，2017）。作为湾区主体的三大城市应该率先实现强强联合，广州应携手 香港、深圳、佛山、东莞，在湾区层面上整合优势资源，化解自身的劣势，协同争取湾区共 同利益，实现共同发展。,穗港深在城市合作过程中，在边界地区将有机会产生新的战略性地区。王博祎、李郇 （2016）在研究前海地区过程中提到，深圳政府主导将原本与直接对接的战略统一 过程转向了与中央政府进行战略联盟，保证了其初始的发展目标；同时推动了边界地区的尺 度上移、提升为国家战略，实现了平等对接的尺度管治框架的构建。核心城市边界地区的合 作，战略重要性更高，向上级政府申请政策和制度创新的可能性更大。无论从现实的发展基 础还是从未来发展的需求来看，广州都应将穗港深空间融合发展作为重要的战略命题。 其二，基于产业发展、项目引进的战略，转向基于创新发展、人才发展的战略。深圳、 杭州近年的发展路径给广州提供了一个很好的样板，培养富有活力的创新企业，才能形成城 市持续稳定的经济发展动力。广州需要改变过去以项目、以产业导入、以招商引资为主导的 战略思路，减少“孤岛型”产业区的建设，更多从构建本地创新网络、区域创新、创新人才、 创新企业的需求去考虑，引导形成更多交通便捷、职住平衡、服务齐全、环境优美的创新社 区，融入整个湾区的创新体系。,3.3 携手核心城市，深化战略协同,（1）与香港的合作,广州与香港的合作关键是充分发挥中国（广东）自由贸易试验区南沙新区片区（下简称 “南沙自贸区”）的作用，先行先试，创新政策措施，按照“内地法律框架下借鉴引入港澳 标准规范”的原则，与香港探索共建自贸区，聚焦国际航运、国际金融、国际科技创新重点 领域，提供与港澳相衔接的公共服务和社会管理环境，吸引港澳居民在广州居住、创业，为 港澳产业转型升级、居民就业生活提供新空间。,（2）与深圳的合作,广州与深圳的合作重点是强化创新领域的对接。深圳需要广州高等院校、科研院所等创 新源，广州需要深圳成熟科技企业、创新人才对成果转化科创产业的牵引作用，双方科技创,新合作的互补性