,基于公众参与的欧美城市设计导则历程及启示,*,倪一舒，胡燕，高源,摘要：在公共治理的背景下，公民的参与意识逐渐攀升并更加积极主动的参与到与自身生活息息相关的城 市设计事务中来。城市设计导则作为城市设计的重要表现形式，随着我国城市发展由增量式向存量式的转 化，其重要性在近几年被广泛关注。本文从公众参与的视角对以美国为主的欧美城市设计导则发展历程及 其公众参与特征进行了深入探讨并总结出城市设计导则发展的三个阶段萌芽阶段、探索阶段以及快速 发展阶段，具体阐述了每个阶段的发展背景、代表导则和主要特征。结合以美国为主的欧美城市设计导则 发展的成熟经验，通过对比我国城市设计发展现状，指出公众参与视角下我国城市设计导则现状存在的问 题，并基于公众参与视角从内容、表达方式等角度提出相关参考意见。,关键词：城市设计导则,公众参与,城市设计,发展历程,1 引言,1.1 城市设计导则的概念,城市设计导则是城市设计的重要表达形式，其通过对城市建设中部分要素进行控制和引 导来保证城市环境和空间的品质。在我国，“城市设计导则”也称为“城市设计引导”，多依 附于法定规划存在；国外将城市设计导则称为“guideline”或“guidance”，直译为“指南”， 通常是项目建设需要遵循的法定政策。顾名思义，城市设计导则和“指南”就是城市建设的 说明书，通过建设要素控制以取得纲举目张的效果。,1.2 公众参与城市设计导则编制的意义,据国家统计局统计，2017 年末我国城镇化率升至 58.52%，近 10 年提升约 11%，城市化 发展十分迅猛。近两年城市建设的速度虽有减缓但仍处于增长阶段，城市的快速扩张带来城 市面貌千篇一律、空间品质低等一系列问题。同时，城市设计导则的重要性也日益彰显。 在城市粗放式扩张过程中，项目从设计到实施历程短，设计仅在获得结果后公示来征求 市民意见，公众参与只是表面文章。随着我国行政管理体制改革不断推进，社会主义民主政 治发展稳步前进，新时期政府希望公民更多参与到公共治理中以实现共治1。公民参与公 共治理的意识也不断增强，积极参与到和自身利益密切相关的公共事务中。同时，随着社会 经济水平的提升和城市扩张的减缓，城市开始从增量规划走向存量规划，人们也开始意识到 城市问题的严重性并积极发出声音。在此背景下，公众参与城市设计导则的编制具有重要的 意义：,（1）城市设计是一项与公众密切相关的公共事务，而城市设计导则是城市设计成果的 重要形式，同样需要公众的积极参与和关注来共同维护城市空间品质。,*,江苏省研究生科研与实践创新计划项目资助（实践创新计划项目（自然科学类）SJCX18_0060：中国,城市设计导则的公众参与研究）,（2）设计师团队的智慧是有限的，公众参与可以降低设计导则内容的错误率，汲取群 众的智慧，也可以减少导则中可能会引发的一些公众矛盾。导则的有效使用需要公众的监督 才可以发挥最大的价值。,2 欧美城市设计导则发展历程及公众参与特征,2.1 发展历程,工业革命期间，欧美发达国家的大城市发展迅速并在世界范围内率先使用城市设计导则 来控制城市的无序建设。其中，美国城市设计导则发展领先、效果显著且影响最为深远。以 美国为主要视角的欧美城市设计导则的发展历程可以概述为萌芽、探索和快速发展三个阶段 （图 1）。,图 1 以美国为主的欧美城市设计导则发展历程图 （来源：作者自绘）,2.1.1 萌芽阶段：19 世纪 40 年代到 20 世纪初,工业革命期间欧洲资本主义国家的大城市在城市规模、经济和人口迅速增长的同时也出 现了交通拥挤、卫生条件和环境恶化等一系列的城市问题，为了解决这些问题很多城市都进 行了大规模的城市规划建设实践，其中以法国巴黎改建影响力最大且成效最为显著。 巴黎改建的工作主要在道路建设和建筑改造两个方面2。道路改造中对行道树、城市 家具以及街道两旁房屋进行控制规定；建筑改造中对建筑与道路的高宽比、建筑的屋顶、立 面、阳台等进行严格尺寸控制，这期间所运用的要素控制管理方法是现代设计导则雏形3。,图 2 巴黎改建中规定的建筑立面和屋顶形式,（来源：百度图片）,2.1.2 探索阶段：20 世纪初到 20 世纪 80 年代,在 19 世纪巴黎改造的影响下，很多城市都颁布了相似的城市管理规定，如 1916 年纽约 市出台的全美第一部区划法主要从建筑高度、容积率和建筑后退等几个方面对城市进行建设 控制，这些规定本质上采用了与巴黎改建相似的管理办法3。由于区划法的硬性管理法规 难以满足所有管控需求，城市中许多设计要求和标准是无法通过准确度量进行说明的，因此 城市设计导则的出现填补了城市弹性控制的缺失并成为重要的区划法辅助手段4。在当时 占经济主导地位的欧美率先对城市设计导则进行了尝试，其中美国的相关城市设计导则影响 较大并为我国学者所了解和研究。,二战后到 20 世纪 80 年代初是美国经济飞速发展，为了构建城市形象、美化城市环境， 美国很多大城市都在城市设计上不遗余力。70 年代初，纽约和旧金山相继提出了城市设计 研究报告并分别进行了地段性和全市性城市设计导则的探索且卓有成效5。纽约于 1967 年成立了全美第一个城市设计小组并对城市重要地段和重要街道进行了城市设计与更新，率 先对地段性城市设计导则进行了有效的探索。较为著名的有纽约林肯中心特定管制区的城市 设计，其中有针对性的制定了四条导则来控制百老汇大道两旁的建筑高度、退后、拱廊尺寸、 商业性质等要素6。这一时期纽约城市设计工作中所编制的导则主要关注的是重要的物质 空间。1971 年旧金山总体城市设计是第一部涉及整个城市的设计政策，它创新地采用 “主题-构成要素-目标-控制导则”的框架，以城市格局、建筑、历史与自然的保护、邻里 环境四个主题为导向对城市物质空间的关键要素进行控制，如城市天际线、山体视廊、街道 设施等，并取得了控制显著的控制成效。,在探索阶段，纽约城市设计小组所编制的地段性城市设计导则多为城市设计内容的补 充，以条例形式为主。旧金山于 20 世纪 70 年代出台的两部导则旧金山总体城市设计（1971） 和居住设计导则（1979）均为创新型的文本形式，结合通俗易懂的图示与案例，其清晰,有效的叙述模式被其他城市纷纷效仿并延续至今（见图 4）。,建筑的高度和形状与其在城市景观,中的可见性、重要的自然特征和发展现 状的关系决定了它是否会对城市的形象 和特征产生影响。,A：山丘附近的高大、高耸的建筑强 调了山体的形状，并保留了风貌景观。 B：山体体量过大的建筑会破坏自然 格局、街区肌理或影响城市整体风格,图 4 高层建筑与山体的关系 （来源：作者自译，旧金山总体城市设计（1971）,2.1.3 快速发展阶段：20 世纪 80 年代以后,基于纽约和旧金山对地段性和全市性城市设计导则探索的成功经验，美国其他城市也编 制了大量导则以辅助区划法的管理。20 世纪 80 年代后，经济发展较快的美国城市在导则数 量上迅速攀升并逐步构成一套完整的城市设计运作体系。到 21 世纪初，城市设计导则的数 量更是爆发式增加。西雅图市于 2001 年形成了明确的城市设计导则运作体系全市性导 则与地区性导则共同作用，共编制 1 部全市性和 22 部地区性城市设计导则，并于 2013 年再 次修订并增加 1 部地区性导则和 1 部中心城区导则。西雅图的城市设计导则在内容框架上也 已经形成一定的模式，均以文本形式呈现并从环境、公共生活、设计理念三个主题出发，再 细分次主题并于次主题下阐述具体的控制要素，如西雅图城市设计导则（2013）中在环 境主题下细分了自然生态系统、城市格局、建筑风格三个次主题，每个次主题下包含多个控 制要素（见图 5）。,在这个阶段，导则的内容不仅仅局限于控制物质空间而是更加关心人的需求和环境的可 持续发展，并且不断尝试创新。纽约市出台了多部具有创新意义的优秀城市设计导则。其中 纽约活力城市（2010）角度新颖、研究深入，从纽约市民的健康问题着眼探讨城市设计 对肥胖的解决方法，导则中将肥胖问题的解决方法落到城市中街道空间、活动空间和楼梯的 设计上，试图创造更好的室外空间环境鼓励人们多走路、多爬楼梯、多骑行，充分体现“以 人为本”和可持续发展的观念，并为城市设计导则编制提供了新思路（见图 6 ）。,CS1 自然生态系统利用场地自身的自然系统和自然特征以及其周边环境为基础来进行设计 从东到西设置较长的幕墙，使建,筑物的日照和采光最为一致，为使用 者提供舒适的空间和潜在的节能。,窗户上的百叶窗有助于减少阳光 直射，就像落叶树一样。,图 5 自行车道的要素控制 （来源：作者自译，西雅图城市设计导则（2013）,街道标志加强了自行车司机和驾车者的独立区域。,沿着繁忙的道路将自行车与车辆车道分开，可以创造 更舒适和方便的自行车环境。,格兰德街，曼哈顿,第九大道，曼哈顿,图 6 自行车道环境营造 （来源：作者自译，纽约活力城市（2010）,信息技术的日新月异使城市设计导则的形式内容更加多元。城市设计导则专业网站的出 现将导则内容以动态化图例展示，有趣且方便市民的阅读（见图 7）。随着手机的大众化， 手机版导则更是成为一种新趋势。导则的形式对公众愈加易懂易得。,图 7 城市设计导则网页,（来源：https:/nacto.org/publication/urban-street-design-guide/； https:/www.planning.vic.gov.au/urban-design/urban-design-guidelines）,2.2 公众参与特征,（1）逐步引入 欧斯曼巴黎改造在短时间内取得重大成效的同时也遭受了很多批评，其中不乏对其行政,专断的指责。巴黎改造是为了适应工业革命的需求，受益人是资本家，而大量的居民则被赶 到郊区的贫民窟。欧斯曼作为城市的领导者对城市行使绝对的改造权，市民对城市规划设计 成果是被动接受的，这一时期的公众参与处于 Arnstein 阶梯理论中的最底层的操纵阶段 7。到 20 世纪 70 年代，旧金山和纽约的城市设计导则制定工作都开始基于大量的社会调 查，通过听证会和热线电话等方式来寻求公众意见。公众参与从早期的操纵控制到广泛咨询 意见经历了从“无”到“有”的过程。,（2）深入拓展,旧金山总体城市设计（1971）制定过程中，公众更多是被咨询的对象而非积极的参 与者。纽约城市设计小组的总设计师乔纳森巴奈特认为只有使用者参与到设计中才能使城 市具有真正的归属感，他极力引导公众参与到城市设计的过程中来。纽约程式设计中的公众 参与相对旧金山更加深入，处于 Arnstein 参与阶梯模型中的合作关系阶段7。1993 年， 西雅图的Prepare your own Design Guidelines: A handbook for Seattles Neighborhoods提出依靠政府提供援助让居民定制自己的社区导则，市民与政府角色交换 制定社区导则，是一次开创性的公众参与尝试。公众从提出建议到参与编制再到自行编制导 则。从意见咨询到与政府合作进行导则的编制、实施、管理，再发展出市民自己定制社区城 市设计导则，公众参与呈现出由浅入深的特征。,（3）规模普及,由于人力资源的限制，早期的社会调查和访谈的人数有限，多以选择市民代表的方式进 行沟通交流。信息网络使市民能够广泛参与到城市设计的工作中来，在网络上可以更加方便 的发表自己的看法和观点，参与门槛降低；政府征求市民意见的方法也更加多样化，从最初,的听证会、问卷调查等方式到后来出现的城市设计网络小游戏、网络投票等，市民的意见被 更充分和广泛地尊重。信息技术的发展使公众参与呈现出从小范围参与到广泛参与的特征。 2.3 小结,欧美城市设计导则已有近 100 多年的发展历史，随着公众参与的逐步深入，内容上愈加 体现人文关怀和可持续发展，表达形式上更加多元化以方便市民的理解，公众参与方式也越 来越广泛多样化（见表 1）。,阶段,时间,特征,代表导则,公众参与,19 世纪-20 世 纪初,